环保官员建议加快完善生态补偿制度

　　雷成海 武绍贵 刘传义

　　环境保护部华北环境保护督查中心日前对京津冀及河南流域生态补偿工作开展情况进行了调研。调查发现，各省市都在积极开展生态补偿工作，取得了很大的成绩，但也同时面临很多问题和困难。

　　四省区水资源生态补偿主要做法

　　京津冀地区是生态敏感区，河南省作为南水北调中线工程的水源地，保护好生态环境极为重要。

　　为此，京津冀及河南地区根据自身经济社会发展和生态环境建设保护工作的需要，分别制定出台了《北京市关于科技促进生态涵养发展区高新技术产业发展的意见》、天津市《引滦流域跨省水环境生态补偿实施办法》、河北省《扣缴生态补偿金政策》、《河南省水环境生态补偿暂行办法》，并在一些区域积极开展试点示范，对生态文明建设起到很大的推进作用。主要做法有：

　　实行城市功能区域划分制度。根据各地区的地理位置以及经济发展等因素，对城市进行功能区域划分，对不同功能区域的政绩考核也不同，其中生态涵养区主要功能是保障环境容量和水源环境。生态涵养区的政府绩效考核不设经济指标，主要考核其生态环境建设与保护成效。同时，政府制定了生态涵养区生态补偿办法，市政府拨款支持涵养区的发展，主要用于对生态涵养区城市建设、生态旅游、基础设施建设、社保教育医疗等工作的支持。

　　建立南水北调对口支援机制。南水北调工程是北方水源的重要补给项目，保护好水源地生态环境，确保供水水质优良，十分重要。为此，按照国务院的部署，相关对口市县组织开展了对水源地周边省市区县的对口支援工作，政府每年安排资金，用于支持水源地上游城市的污水处理厂及配套管网建设、垃圾填埋场建设、河道综合整治、水源地调配，以及产业结构升级调整等。

　　推行跨界出水断面考核补偿办法。在水源地保护方面建立了断面考核机制，每年进行考核，主要以省市区检测机构3方面数据为考核依据，对于考核不达标的市县，每年从省市财政预算集中扣除，扣缴资金作为全省水污染生态补偿资金，用于上下游生态补偿、水污染防治和水文水质监测能力建设，以及对水环境责任目标完成情况较好地区的奖励等。每年组织开展环保目标考核，扣款多的市县在考核中扣分并公示，同时将环保目标考核与政府官员的绩效考核挂钩。

　　生态补偿工作进展缓慢的原因

　　各省市在生态补偿工作实施中做了一些尝试，但总体来看，生态补偿工作推进较为缓慢，效果不甚明显。主要有以下原因：

　　一是国家层面尚未建立全面系统完善的生态补偿法规政策。我国目前仅有《森林法》、《水污染防治法》、《水土保持法》对生态补偿有原则性规定，还没有全局性、针对性、强制性的法律、法规保障生态补偿制度全面建设与实施，因此生态补偿法律关系主体、内容、客体也无从谈起。无法实现有法可依，缺乏系统性和可操作性。

　　二是实施主体不明确，缺乏配合与推动力。就目前的状况来看，没有明确主要实施部门，缺少牵头单位与配合制度。多个部门各自为战，没有配合与责任分工，无法形成整体合力，导致在具体实施中存在盲点、交叉点，与执法不到位情况，不仅浪费执法资源同时也无法实施全面监管，而且在缺乏责任主体与明确责任情况下，不能做到各尽其职。一旦发生问题，难以将责任追究落实到实处，会出现追究一边倒或无人可追的情况。

　　三是生态补偿标准不完善，考核指标不健全。目前各省市实施的生态补偿都不能称之为真正意义的补偿，其中存在诸多问题，如生态评估体系没有建立，补偿范围偏窄，补偿标准普遍不合理，补偿的核算方法、补偿程序、补偿方式、跨界纠纷解决程序、生态受益者的获利补偿标准，生态破坏的恢复成本标准，生态系统服务的价值标准等都没有相应的制度。

　　四是生态补偿资金来源单一。目前补偿资金主要依靠中央财政转移支付、地方政府和企事业单位投入。而具有说服力的生态损害评估以及具有资源调节力的市场机制缺失，使得生态补偿资金来源不稳定，造成开展工作的进度缓慢，甚至有些地区根本无法实施。同时，针对环保生态的主体税种不到位，相关的税收措施也比较少，并且规定过粗，没有具体实施细则。

　　五是宣传力度不够，公众监督体系没有形成。公众应该通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的活动，使得这些活动符合广大公众的切身利益。同时，公众参与也是一种有效解决环境行政执法问题和保护环境的方法，也有利于加大对违法排污企业的制约力，解决了环保部门存在执法盲点的问题，降低环境执法机构的执法成本，提高环境执法效能。

　　建立健全生态补偿机制的建议

　　生态补偿制度作为生态文明建设步伐中的一个重要手段，在市场经济条件下，可以起到“四两拨千斤”的杠杆作用。通过调研，对建立健全生态补偿机制提出以下建议：

　　国家尽快出台政策法规，规范标准。一是通过制定专门的环境法律法规，以法律形式明确生态补偿法律关系，即明确生态补偿法律关系主体、客体、内容、权利和义务，以及主要负责部门和每个相关部门的具体分工与职责。实行最严格的保护制度、责任追究制度，用制度保护生态环境。二是制定相关标准，如生态补偿的核算方法、补偿程序、补偿方式、生态受益者的获利补偿标准，生态破坏的恢复成本标准，生态系统服务的价值标准，生态补偿的基本原则、任务要求、保障措施、补偿范围等。

　　由于各地环境、经济情况有所不同，因此不可能规定一个全国统一的生态补偿标准。

　　这里所说的明确生态补偿标准，指的是以法律形式明确生态补偿标准的依据和测算方法。各地再因地制宜制定详细规章。

　　建立多元化的生态补偿资金来源渠道。一是完善税收政策，增收生态补偿税、各种资源税，通过税收手段把资源开采利用与生态环境保护挂钩，提高资源的开发利用率。二是成立环保基金，支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资，形成多元化的资金格局。三是建立资源市场，使生态资本化，使环境要素的价格真正反映资源的稀缺程度，提高企业资源利用的成本。四是对资源消耗型企业征收生态补偿保证金，对存在生态破坏严重或者拒不执行生态恢复等行为的企业具有制约力。

　　加强科技研究，增强国际合作。一是研究提高资源的循环利用，研究资源耗减单耗评估方法，大力发展绿色经济循环经济。二是开展产业结构研究，优化行业产业结构，淘汰落后产能，使资源配置合理化、资源利用最大化。三是提高生态恢复和建设的技术创新能力，提高生态恢复和生态建设的技术水平，开发利用生态建设、环境保护新技术。四是开展环境监督管理体制研究，提高环境执法部门的独立性，提高环保部门对环境的有效监控，大力发展风险防控技术体系。五是加强国际合作与交流，借鉴国际环境保护的成功经验与失败教训，提高生态保护的技术水平，提高资源利用的创新水平，学习环境执法管理体系的先进理念，同时坚决不能走国外先污染后治理的老路。

　　强化监督管理与信息公开机制。一是改革环境保护管理体制，强化监督管理职能，提高执法手段与力度，建设独立进行环境监管和行政执法的专业队伍，减少其他因素对环境监管的干扰，提高执法效能。二是建设公布环境信息制度，公开环境质量、环境管理、企业环境行为等信息，健全公众举报制度，发挥公众与社会团体的作用。三是为各种社会力量参与环境保护搭建平台，鼓励公众检举揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼，加强社会监督。四是建立生态环境损害责任终身追究制，对领导干部实行自然资源资产离任审计及终身追究制度，同时对造成生态环境损害的企业或者个人严格实行赔偿制度，并依法追究刑事责任。

　　要真正实现人与自然和谐相处，需要加快生态补偿制度的完善步伐，大力推进生态补偿制度的建设与完善，提高思想认识，正确认识环境保护与经济发展的关系；从国家发展战略层面解决环境问题；提高环保部门的执行力度，实行最严格的环境保护制度；动员全社会力量共同参与保护环境，充分调动一切积极因素，齐心协力保护环境，共同创建美丽中国。

　　作者单位：环境保护部华北环境保护督查中心