风景区与保护区之间的折衷方案

　　◆本报记者蒋朝晖

　　云南省自1996年起，率先开展了国家公园保护地模式的研究和实践。尤其是迪庆藏族自治州香格里拉（以下简称“迪庆州”）普达措国家公园的试点工作，为我国处理好生态环境保护与经济发展的关系问题提供了方向性的借鉴。

　　□更新保护观念

　　■探索发展新路

　　尽管云南是我国大陆最早启动国家公园建设的省份，但国家公园这一全新理念的引入并得到广泛认同却有着极不寻常的历程。

　　云南省林业科学院院长杨宇明说，在我国建立国家公园，首要的任务之一是必须更新固有的保护观念。

　　从内涵上讲，国家公园由政府主导，是一个能以较小面积为公众提供欣赏自然景观和历史文化，具有较好经济效益、繁荣地方经济、促进科学研究和国民环境教育的区域，并使大面积自然环境和生物多样性得到有效保护， 达到人与自然和谐和可持续发展的有效途径。

　　我国的自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

　　国家公园经过140多年的实践，作为自然保护与可持续发展的典范，受到世界各国推崇，成为国际主流的保护地模式。我国的自然保护体系以自然保护区为主，为保护生态环境和自然资源做出了巨大贡献。而我国推进国家公园建设，必然对目前我国主流的自然保护区这一保护地模式有着不小的冲击，可能遇到各种阻力。

　　杨宇明说，在云南现有的45个省级自然保护区中，自己主持参与建立的就有24个，对自然保护区有着极其深厚的感情。尽管如此，还是要立足实际全力推进国家公园建设。这项工作能弥补自然保护区日益凸显的短板和不足，促进实现保护生态环境和发展经济“双赢”的效果，将加快我国的生态环境保护工作与国际接轨的进程。

　　以迪庆州普达措国家公园内的碧塔海为例。杨宇明认为，保护碧塔海已刻不容缓，必须尽快提升保护级别。如果上升到国家级自然保护区，碧塔海将成为核心保护区，当地靠牵马载客往返碧塔海维持生计的大量群众生活将受到极大影响；如果不加大保护力度，近2000匹马长年累月活动在碧塔海周围，不仅将草甸、花甸践踏得面目全非，马粪、马尿进入水体，对碧塔海生态环境又是破坏性的污染。寻找一条既能保护环境、又能推进社区发展的路子，成为迪庆州委、州政府的当务之急。经过反复权衡比较，迪庆州决定探索建设普达措国家公园的新途径。

　　2004年，云南省开始了对国家公园建设理念和管理模式在云南的可行性和前景的专门研究。2006年8月，普达措国家公园开始试运营。2011年6月，云南省政府正式批准普达措国家公园的冠名。

　　□推进整体保护

　　■实现和谐共生

　　据了解，云南省国家公园管理办公室于2009年出台了《国家公园技术标准规范》，普达措国家公园管理局完成了普达措国家公园总体规划，2010年11月4日由云南省政府同意批准实施。

　　云南碧塔海省级自然保护区管理所所长、普达措国家公园副总经理松卫红说：“普达措国家公园的保护管理不同于传统的林业自然保护区的保护。”

　　国家公园的保护重点是要实现对国家公园内一草一木、花甸、草甸、湿地、湖泊、原始森林、生物多样性、独特的民族文化和民族村落的整体保护。传统林业保护只体现了单一的自然植被的保护。

　　在多年的探索式建设工作中，普达措国家公园逐渐形成了地方政府、保护管理机构、旅游经营企业和当地农牧民多方利益共享机制。

　　普达措国家公园管理局以“把国家公园规划好、生态环境保护好、公园社区共同发展好、对公园企业服务好”的理念，教育引导公园社区群众自觉像爱护自己的眼睛一样爱护普达措公园的一草一木。为管理局开展公园生态环境保护巡护、监测两个湖泊水质、查处违规游船、加强公园周边探矿点监管等，奠定了良好的基础。

　　普达措国家公园社区群众涉及两个乡镇、23个村民小组，共821户3794人。为协调企业、集体、居民个人三者之间利益关系，妥善处理矛盾纠纷，普达措国家公园管理局拟定了《普达措国家公园旅游反哺社区实施方案》，成立以迪庆州副州长为组长的社区利益补偿协调工作组，根据反哺政策与821户村民签订了利益补偿合同。

　　实施反哺政策5年来，迪庆州政府给公园社区共兑现各种利益补偿金2500多万元，公园社区人均收入从普达措国家公园建设前2005年的1287元增加到现在的3189元。政府共投入公园社区基础设施建设2.6亿元，还解决了社区87人的就业问题，当地曾经的牵马人变成了公园环保车驾驶员，有的成为了导游或清洁工。

　　据了解，在当地社区村民的积极参与下，普达措国家公园保护力度不断加大，不仅有效遏制了社区村民生产生活对环境的影响，一些曾经遭到严重破坏的草甸、花甸植被也逐渐恢复了本来面目。

　　在普达措国家公园里，除在蜀都湖畔长达3公里的栈道步行外，其余66公里全是乘坐环保大巴车前行。整个景区生态环境十分优美，各种植被保存非常完好，碧塔海、蜀都湖两个湿地都没有多少人为影响的痕迹。

　　自2006年开展高端生态旅游以来，截至2013年，普达措国家公园共接待游客615.6万人（次），实现旅游总收入10.2亿元。

　　记者在普达措和梅里雪山等国家公园采访时了解到，在自然条件恶劣，生态环境十分脆弱的情况下，加强国家公园周边和公园内的重点敏感部位的生态系统保护，是一项重要的长期任务。在现有条件下，缺乏足够的资金投入作保障，是国家公园建设面临的一大难题。

　　专家建议

　　确立法律地位 改变多头管理

　　2008年6月，国家林业局批准云南作为全国唯一的国家公园建设试点省。截至2013年，云南省已建立了迪庆普达措和梅里雪山、丽江老君山、西双版纳热带雨林、普洱太阳河、保山高黎贡山、临沧南滚河、红河大围山共8个国家公园。国家公园建设试点已成为云南省生态文明建设的一个标志性成果。

　　尽管如此，由于是摸着石头过河，云南在国家公园建设中还是存在不少困难和问题。

　　如今，云南的国家公园管理体制没有完全理顺，多头管理，管理与经营脱节、保护与利用分离等与建设国家公园初衷相违背的现象偶有发生。由于没有相关法律支撑，有的国家公园试点推进缓慢。直到现在，责任主体不明确依然是最大的障碍。

　　如何解决当前国家公园建设中存在的主要问题，十分考验各地政府的智慧和能力。对此，云南省林业科学院院长杨宇明从以下几个方面提出了自己的建议。

　　一是国家级自然保护区不应纳入国家公园。当前，有的地方把国家级自然保护区建成国家公园，降低了保护级别和保护地位，对国家级自然保护区加强管理不利。建设国家公园必须寻找发展与保护的平衡点，只能是把有保护价值、老百姓贫困的非保护地纳入保护范畴，达到既不影响居民生活水平，又实现保护的目的。

　　二是要通过立法确立国家公园的法律地位，明确管理主体。应该把国家公园与自然保护区平行，不能混在一起。两者之间不对立、不叠加。

　　三是国家公园技术标准有待于进一步完善。如国家公园内的功能区如何划分，不能一刀切，必须因地制宜。

　　四是国家公园是国家财富，代表国家和人民利益，应当全民共建共享。必须由政府主导、特许经营、经管分离、社区参与，确保国家公园可持续发展。