国企改革的新动能：混合所有制

　　国企改革呈燎原之势，迄今已先后有19个省份出台了国企改革方案，根据国企功能定位来发展混合所有制成大多数省份的共同抉择：退出竞争领域，向公共服务、基础设施领域、战略性新兴产业等集中。

　　虽然大趋势已定，仍有很多细节亟待厘清。比如，在竞争领域，国资是否要上演大撤退？对于公共服务和特殊功能类企业，国资是否要绝对控股？当然这些问题的解决有待于国企改革的顶层设计。

　　对于国企而言，谁可改，谁不可改，谁可大改(国有股比例降到51%以下)，谁可小改(坚守国有股比例51%以上)，至今仍是模糊状态。顶层设计是国企改革的指挥棒，指挥棒缺失，企业和市场难免进退失据。

　　三分国企

　　哪些领域可以推进混合所有制，哪些领域不能，哪些企业要绝对控股，哪些又可以相对控股，这无疑是摆在混合所有制改革面前的头等大事。

　　对于上述问题，目前官方比较权威的说法是国务院国资委副主任黄淑和此前在公开场合的表态。他说，涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，可以采用国有独资形式；涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，可保持国有绝对控股；涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，可保持国有相对控股；国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，可采取国有参股形式或者可以全部退出。

　　这种说法得到了业内人士的认可。

　　接受《中国产经新闻》记者采访的中国人民大学经济学院教授邱海平表示，国企和其他企业不同，它是社会主义生产关系和公有制的一个载体，如果不能保留国企对涉及国民经济关键领域的影响力和控制力，那么社会主义公有制就名存实亡。

　　“我国宪法和党的历次决议都强调，我们要坚持公有制的主体地位，十八届三中全会也讲得非常清楚，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，‘坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。’”邱海平说。

　　22年前邓小平同志的南巡讲话可以说是上述思想的滥觞，当年邓小平同志明确提出，不要纠缠于姓“资”还是姓“社”的问题讨论。改革开放的判断标准主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。1997年党的十五大在党章中首次把邓小平理论确立为党的指导思想，并指出，公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占据优势并控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。

　　自此国企开始从一些竞争领域退出，向一些重要行业和关键领域聚集，借此机遇，民企迅速成长、壮大，抛下包袱的国企也焕发活力，纷纷扭亏为盈。国企民企资源互补，共同携手共进，中国经济进入了高速增长期。

　　据财政部统计数据显示，从1998年到2013年，国企数量从23万家减少至15万余家，国有资产总量从82211亿元增加至104.1万亿元。民企增长迅猛，国家工商总局数据显示，截至2013年3月底，我国实有企业已达1374.88万户，个体工商户实有4062.92万户。

　　在实践中，国企、民企开始拥有了各自坚守的疆域。时任国务院国资委副主任、现任全国人大财政委副主任委员的邵宁对这种现象加以理论化概述，提出了国企分类改革。他在2011年曾指出，国有经济结构调整将使国企向两个方向集中，即公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。

　　经历以后几年的发展，国企分类改革渐成共识，并演变为三种分类形式，这可以从各省市已出台的国企改革方案管中窥豹。

　　《中国产经新闻》记者梳理发现，迄今已有19个省市级政府正式通过了国企改革方案，其中有11个省市根据功能定位，把国企分为公共服务、特殊功能和竞争三类，此外，四川和云南把国企分为功能类和竞争类两类，山东、广东、海南和安徽四省虽未对国企进行明确的分类，但皆强调国企要向公共服务领域、关键等领域集中，间接体现出国企分类改革的观点。仅陕西和甘肃两省没有涉及到国企分类改革。

　　以上可以看出，各省市虽然具体的说法不同、各类型所涵盖的行业略有差异，但国企改革分类说已日渐成型，大体分为公共服务类、特殊功能类和竞争类。

　　公共服务类是指带有公共性或公益性的企业，这类企业以提供公共物品和接受公共补贴为主，主要履行社会公共服务职能，提供社会公共产品，承担国家公益性或公共性政策目标而不承担商业功能。

　　竞争类企业主要涉及制造业、商贸物流、房地产、金融等领域，这类企业以市场为导向，以实现经济效益最大化为目标，属于高度市场化的国有企业，只承担商业功能和追求盈利性的经营目标。

　　特殊功能类企业包括军工、能源等领域，这类企业主要承担国家特殊的政策性功能，它们有一部分商业功能，也有一部分非新商业性或政策性功能，但其皆要求以企业自身发展和经营活动盈利为基础和前提。对于各省市而言，它们主要承担当地政府重大专项任务、服务战略性任务。

　　有进有退

　　建立在分类改革的基础上，有进有退、优化国资结构成为各省市指导国企改革中一个总的原则。延续前二十年国企改革的态势，国资向公共服务领域和特殊功能领域推进，向战略性新兴产业、基础设施、生态保护与治理等重要行业、关键领域集中，退出竞争领域。

　　比如，北京《关于全面深化市属国资国企改革的意见》提出，80%以上国有资本将集中到公共服务、基础设施、生态环境保护、民生改善、战略性新兴产业等领域，国资增量将从不具备竞争优势的产业和环节退出。

　　上海“国资国企改革二十条”要求，经过3-5年的扎实推进，市国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。

　　虽然大趋势已定，但仍有很多问题亟待厘清。最有代表性的争议就是，国资是否要完全退出竞争性领域？在特殊功能领域，国资是保持相对控股还是绝对控股？

　　为了加速国企改革，鼓励民资的发展，有些省份甚至提出，国资要完全退出竞争领域、在竞争领域不设底线。这些观点引起舆论的争议，有专家直指这是要国有资产私有化。

　　对此，接受《中国产经新闻》记者采访的广东省国有资产监督管理研究中心主任梁军表示，所有国资没有必要完全从竞争领域退出。对于那些规范经营、没有依靠政策保护并能有所盈利的国企，没有必要强调私有化。只要国企不享受特殊政策，没有行政保护，公平参与竞争，就没有必要退出。

　　之所以强调不设底线，梁军认为，更主要是为了鼓励非公经济的发展。“不这样讲，具体的执行部门总感觉有个红线在那里，认定50%的底线不能突破，这样不利于非公经济进入竞争领域。”

　　中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏撰文称，如果竞争性国企不复存在，中国经济体制改革将演变成与西方国家完全一样的模式，这不仅关乎国资体制的前途与命运，也是否定中国30年的成功改革。

　　与竞争类相比，有关公共服务类和特殊功能类的争议更大：具体包含哪些行业？是否要国资绝对控股？是否要引入民资？

　　比如，像医疗卫生、水务、交通等这些包含公益性质的行业具体如何归类？是否完全由政府承担？从现实经验来看，这类企业同样存在市场化操作的空间。就地铁而言，香港地铁就是盈利的，而内地地铁却是亏损的。

　　当然争议最大的还是特殊功能类的垄断行业。在7月份国资委推出的6家试点改革企业中，民众呼声最高的中石化和中石油却名落孙山。从这里可以看出政府对于垄断领域推进混合所有制改革的慎重。

　　其实，对于如何推进这些领域国企的改革，大多数人的观点已趋于一致，那就是拆分。

　　天则经济研究所华南研究中心执行主任赵旭对《中国产经新闻》记者分析，能源行业虽然涉及国家安全的问题，但并不是所有环节都涉及国家安全。石油储备需要保密，需要政府控制，除此之外，零售、炼油、勘探、榨油都可以向民企开放。到底是去国企还是去民企开办的加油站加油，明显与国家安全无关。

　　邱海平也认为，在航天、石油、核工业等这些天然带有战略性、影响国计民生的行业也不是铁板一块，因为像石油、天然气这些行业都是产业链，包括生产环节、研发环节和销售环节，我们只需要控制其核心部分。

　　“对于一些战略性的关系国民经济命脉的行业，不能搞混合所有制改革。”邱海平强调，但要对此进行清晰地划分，哪些涉及国家机密，哪些涉及国家战略，哪些环节可以发展混合所有制，哪些不可以。总之，不能搞极端，不分主次，全部推进混合所有制改革。

　　对此，赵旭建议，要用法律给予清晰的界定，哪些领域涉及国家安全，哪些领域可以放开。要立法，一切有法可依，不能朝令夕改，今天盈利了就涉及国家安全，明天亏损了就不涉及国家安全，这样要不得。

　　某省直辖市国资委主任建议，应该引入负面清单模式，首先明确不能做什么，明确界定哪些领域不能进入。此外，对国有与民营持股比例、治理结构设计、发展目标任务方面不搞简单量化和一刀切。

　　而梁军倾向于实施一企一策制，即根据每个企业的实际情况来实施不同的改革方案。因为与地方国企相比，央企的情况更为复杂，尤其像人民日报、新华社、中央电视台这些新闻舆论机构是否要发展混合所有制更要慎重。

　　“从另一方面来看，目前各地国企和央企都数量有限，其实并不复杂，让人大代表、政府代表、国企代表共同讨论，比如，北京市国资委就监管二十多家企业，一家家谈不就可以了吗？”梁军说，我们要充分发挥人大这个平台的作用，此外信息这么发达，让大家公共投票就好了。“不要等中央划线，很难的，中央很难划出这条线。”

　　不过，有分析人士指出，以现阶段改革而论，最该有大动作的不应该是石油石化行业，而是中粮、中建材、国药这些竞争性行业的央企。原因在于，石油行业的垄断、矿权管理的滞后，这些痼疾的根源在政府而非企业，而竞争性行业政府插手有限，最有条件成为混合所有制改革的主战场。