开展政策环评需明确哪些关键问题？

　　耿海清

　　政策战略环境影响评价（简称“政策环评”）是战略环境影响评价在政策层面上的应用，或者说是以政策为对象的战略环境影响评价。与规划环境影响评价和建设项目环境影响评价相比，政策环评无论评价对象还是评价内容都更加复杂。就评价对象而言，政策环评在广义上可以涵盖我国环评法“一地三域”、“十个专项”之外的所有决策。从评价内容来讲，政策环评除了常规的资源环境影响评价外，还要把公众参与、体制改革、理念宣传、能力建设等作为重要内容。

　　1998年环境影响评价法起草时，最初的草案就包含了政策环评条款，但是当时一些部门提出，政策环评“规定过于原则、缺乏可操作性，没有成熟的经验可资借鉴，立法条件尚不成熟”等意见，最终政策环评没有进入环评法。如今，我国的资源环境约束日益突出，公众对决策科学化、民主化的呼声越来越高，党和政府也将生态文明建设提高到了中国特色社会主义“五位一体”总体布局的高度，可以说开展政策环评的条件已经基本成熟。

　　今年新修订的《环境保护法》第十四条规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”这虽然没有指明开展政策环评，但实际上就是在行使政策环评的功能。那么，在我国开展政策战略环境影响评价，急需明确哪些关键的问题？

　　明确政策环评的对象

　　广义的政策泛指一切决策，狭义的政策则要根据特定国家的决策体系和工作需要界定。我国的决策形式可大体分为战略、法规、规划和政策4种。从决策体系来看，国家战略主要是方向性要求，法规主要是程序性规定。对于规划来说，容易造成环境影响的领域均已被环评法覆盖。因此，我国应将规范性文件和规章作为当前开展政策环评的重点。特别是规范性文件，由于制定程序不规范，且与社会经济关系密切，应列为下阶段政策环评的优先对象。此外，一些在内容和形式上更接近政策的规划，如重点产业规划、区域规划、国民经济和社会发展规划等，也应纳入政策环评的范畴。

　　基于以上考虑，遵循“从经济到环境”的逻辑思路和“由易到难”的原则，我国的政策环评可先从规范性文件和规章入手，逐步向重点产业规划、区域规划、国民经济和社会发展规划、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、普通法律、国家战略等高层次决策推进。

　　对政策开展环境影响评价，既可以对政府部门拟议的政策文件进行预断性评价，也可以对政策过程进行跟踪评价，还可以对政策结果开展总结性评价。评价的重点对象是那些对经济活动影响较大、会改变土地利用方式、大量消耗资源和能源的具体政策。

　　为此，在工作开始之前，首先需要对政策进行甄别和筛选。对于特定领域，由于问题的形成往往是制度、体制、环境等多方面因素作用的结果，也可以将这一领域的所有政策作为一个整体来进行评价。

　　从目前的实践来看，国外大多针对单一的拟议政策开展环境影响评价，而国内的案例研究大多针对特定领域或行业的政策集合。在实践中如何确定政策战略环境影响评价的对象，应根据工作需要来确定。

　　明确政策环评的目标

　　由于政策实施过程中不确定的因素较多，因此准确预测其环境影响较为困难。从国外实践来看，政策环评的作用更多地体现在政治层面，而非技术层面，更加强调参与和过程，而非具体的结果。据此，结合我国生态文明制度建设的要求，可以考虑将政策环评的宏观目标确定为以下几方面：

　　促进环境公平。对于政策，必须首先考虑价值问题，即政策的正当性。与此相适应，政策环评也需要首先解决价值层面的问题，判断拟议决策是否符合环境公平和环境正义原则，具体包括国家之间、区域之间、代际之间、群体之间、种族之间等多个层次和维度的环境公平。此外，政策环评还需要考虑环境伦理问题，重点是恰当处理人与自然的关系，实现人与自然和谐共生。我国推进政策环评，应把生态文明作为重要的价值观，把保障公众的基本环境权益作为重要抓手。

　　争取社会支持。政策作为政府部门管理社会事务的重要工具，其贯彻执行离不开政策客体的理解和支持。无论是政策的支持者还是反对者，都需要充足的理由来说服对方，而政策环评则是利益相关者讨论资源环境问题的理想平台。通过广泛讨论，可以最大程度地缩小社会分歧，达成社会共识，形成有利于环保工作的统一战线和舆论力量。同时，如果通过政策环评能够争取到有力的支持，则比环保部门自上而下的单方面推动更为有效和持久。

　　健全决策机制。当前，各地普遍存在决策过程透明度不高的现象，在决策程序上缺乏纠错机制。为此，在开展政策环评时，可对政策所依存的制度、法规、体制以及政策执行者的能力、所能获取的资源等进行全面分析，识别出决策机制中存在的不足，从而建立起统筹社会、经济、环境的综合决策机制及其法律体系。特别是在我国政策评估不规范的情形下开展第三方政策环评，对健全决策机制具有重要的意义。

　　提升环境意识。尽管从理论上讲，政策环评可以监控整个政策生命周期，但在实施过程中仍然具有阶段性特点，因此不可对政策环评行为本身给予过高期望。笔者认为，通过政策环评中广泛深入的公众参与，使利益相关者充分认识到政策隐藏的资源环境风险，以及政策环评对于促进社会、经济、环境协调发展的巨大作用，这比开展政策环评本身更有意义。同时，通过公众参与，可以促使决策部门提升环境因素在决策考量中的地位，从而起到从决策源头防范重大环境问题发生的作用。

　　明确政策环评的实施框架

　　牵头单位。政策环评属于决策辅助工具，并不具有“一票否决”功能，因而国际上的通行做法是由政策制定部门牵头开展。从世界银行在发展中国家实施的政策环评试点项目来看，均突出强调了国家所有权（country ownership），认为政策环评的推进不宜削弱决策主体的主导权。为此，我国实施政策环评，也不宜过分强调环保部门的利益，更不能成为部门争权的工具，应主要由政策制定部门组织，环保部门可发挥咨询和指导作用。但在政策环评推广阶段，环保部门可主动组织开展一些试点项目，以发挥示范效应。

　　推进方式。与规划环评类似，我国政策环评的推进也应从试点项目开始。在取得决策部门的认同后，再逐步实现法制化。在理念推广阶段，应契合政策制订部门提高决策科学化水平的内在需求，将能力建设作为优先目标。为此，就需要通过组织研讨、培训等多种手段，使决策部门的官员充分认识到现有决策体系中环境考量的不足和开展政策环评的必要性。同时，要通过对典型案例的报道和成功经验的宣传，逐步培养支持政策环评的舆论力量。待相关条件成熟后，再争取将政策环评要求写入法律，变成决策部门的自觉行为。

　　评价内容。考虑到大部分政策为问题导向，从制定到发布时间较紧。与此相适应，政策环评应聚焦主要问题，并突出专业化和快速化的特点。为此，政策环评应追求有限目标。具体而言，应重点关注区域性、累积性、长期性、复杂性环境问题。国际上普遍将生物多样性、气候变化、人体健康等作为重点，我国可以加以借鉴。同时，还应纳入当前社会关注度较高的环境风险、食品安全、面源污染等议题。此外，应关注政策实施对生态安全的影响，与国家主要战略意图的协调性等问题。

　　评价方法。由于政策目标多元、政策环境多变，政策过程的每个环节都可能产生偏差，从而导致政策的不确定性较强。因此，对政策的环境影响难以准确量化，其评价过程需要借鉴模糊数学思想，以定性和半定量评价为主，定量评价为辅。对于定性评价，其重点是分析政策对资源环境的影响途径，识别潜在的资源环境风险，以及找出不利于可持续发展的制度原因。对于定量评价，可使用生命周期评价、成本—收益分析、成本—效果分析等手段。针对政策的不确定性宜多使用情景分析。

　　评价过程。政策不是一个静态的行为，而是一个连续的过程。完整的政策生命周期包括了问题识别、进入议程、政策形成、政策执行、政策评估、政策调整等环节，直至政策终止。政策环评作为评价和监控决策科学性、民主性的工具，也应贯穿整个决策生命周期。具体而言，前期评价应重点识别政策实施可能面临的重大资源环境风险；中期评价应重在查漏补缺，为及时改进管理服务；后期评价应全面对比政策目标和结果，将环境效应与社会、经济效应置于同一平台，全面评价政策实施的成本和收益。

　　公众参与。借鉴国际经验，我国开展政策环评，也应将利益相关者置于主体地位。一方面，要在评价内容设置上充分反映公众关切；另一方面，要通过公众参与促进利益相关者的协调，并争取社会各界对政策的理解和支持。为此，除了增加直接利益相关者的参与数量外，还应深化民间环保组织、社会团体、行业协会等的参与程度。除了听取公众诉求外，更应重视公众参与渠道的建设，使公众参与能够贯穿整个政策周期。为实现上述目标，政府部门首先要做到决策信息公开和决策过程透明。

　　激励机制。作为战略环评中较高层次的决策辅助工具，政策环评应该与下游规划环评、项目环评，甚至其他环境管理工具建立有效的联动机制，以节省行政成本，减轻企业负担，尽快得到社会认可。例如，开展了某一领域或行业的政策环评，可适当简化甚至取消其决策链下游的规划环评，或者降低相关建设项目的环境影响评价等级；也可在环评审批、总量控制、排污许可证发放等方面给予企业某些便利。如此，才能与相关管理环节有机衔接，更好地发挥作用。

　　评价标准。从国际上真正纳入政府决策过程的政策环评实践来看，大多属于政策分析的有机组成部分，需要将社会、经济影响放在同一平台上考虑。为此，要在价值层面和技术层面提出明确的环境保护政策主张和远期目标。例如美国的《国家环境政策法》就从6个方面提出了国家的环境保护目标。欧洲国家的情况也大体类似。我国的环境保护法虽然经过几次修订，但对国家环境保护政策和目标的阐述仍然比较抽象。因此，要做好我国的政策环评工作，急需在国家层面提出明确的政策主张和目标，并形成完整的体系。

　　作者单位：环境保护部环境工程评估中心