执法监管程序缺失 不利于塑造环保部门公信力

　　　10月，党的第十八届四中全会即将在京召开。本次会议的主要议程是研究全面推进依法治国重大问题。具体到环保领域，如何进一步依法治理环境，也是我们需要研究的重大课题。长期以来，我国法治实践中“重实体，轻程序”的现象突出，对环境法治的发展，也造成了一定困扰。

　　程序正义保障实体正义，重视环境行政程序，才能更好地规范环境行政主体行使行政职权，保护行政主体和行政相对人的合法权益，确保公民环境权益不受侵犯，保障环境公权力有序实施，使生态文明法治建设走上健康发展的快车道。

　　执法监管程序缺失——不利于塑造环保部门公信力

　　从行政相对人的概念出发，环境行政相对人包括基于一定的法律事件或行为与环境行政主体形成利害关系，依照环境行政法律规范取得参与环境行政法律关系资格的公民、法人和其他组织。环保部门与环境行政相对人之间的行政行为，主要包括行政许可、行政处罚、行政强制、信息公开、行政复议等。

　　规定这些行为的程序如果缺失，或者存在而不被遵守，对环保部门及环境行政相对人都是不利的，会引发一系列问题。例如导致环境行政相对人的合法利益受损、环保部门自身易被追诉、环保部门的公信力下降等。

　　执法程序缺失，环保部门易被追责

　　某餐饮公司状告当地环保局，对其开出的5万元罚单表示不服，要求法院撤销环保部门的行政处罚决定书。理由是，环保部门在查处过程中执法程序不到位，未经检测，仅凭肉眼观察及主观臆断，就认定企业排污污染大气环境。

　　当地环保部门称，这家餐饮公司在空气重污染橙色预警期间，不但未履行减少大气污染物排放的义务，还未按法规规定正常运行油烟净化装置，根据《饮食业油烟排放标准》规定，油烟直排等无组织排放，视同超标排放，企业无检测数据的陈述意见不成立。

　　当地人民法院依据陈述事实及相关证据，按照庭审要求，当庭宣判驳回企业诉讼请求。在这一案例中，尽管环保部门赢了官司，但其中所涉及到的环境行政程序问题却不容忽视。

　　规范环境行政程序，能够在保护环境行政相对人和保护环保部门自身不被“任意”追责两方面，都起着重要作用。

　　环境行政人员依程序行政，对保护行政相对人的合法权益的作用是无需赘言的，但很多行政人员同时也需要意识到，依程序行政也能够保护自身利益。

　　比如许多环境执法人员坦言，新修订的《环保法》赋予了环保部门很多权力，但这并不见得是一件好事，因为没有配套出台如何去做的程序规定。在这种情况下，拥有权力却不知怎么行使权力，如果不去行使权力，就会因为不作为而被追诉。

　　例如新《环保法》赋予环保部门查封、扣押的权力，但这项权力如何行使？环境监察大队不具备权力行使的主体资格怎么办？造成或者可能造成严重污染怎么认定？查封、扣押的对象该如何确定？流程是什么样的？应该如何处理被查封、扣押的设施、设备？查封、扣押的法律责任有哪些？这些都是急需程序规定的事项，可以说，无程序规定，权力寸步难行。

　　再比如，出现环境污染事件时，人们往往会埋怨环保部门不作为，而事实上，有可能是环境监管不到位，也有可能是其他部门不配合，或许是环保部门根本就不具备相应权力。在这种时候，如果环保部门能够证明自身已依照法定程序尽职，就能在很大程度上免责。

　　文书不规范，行政效率大大降低

　　在环境行政程序中，行政法律文书的规范同样是不容忽视的一个部分。江苏省射阳县环保局法制宣传科科长于卉给记者举了一个例子，某当事人提出行政许可申请后，迟迟等不到环保部门答复。经询问有关工作人员后得知，他们的操作程序是先受理材料，审查后认为存在环境污染投诉，就告知不予审批。在这个过程中，没有发咨询意见书，也没有发补正材料告知书。于卉认为，应该先发咨询意见书，让企业去做环评，环评通过后发受理通知书，即使当事人反对也应该按照程序制作相应的法律文书，当然，在这种情况下可以制作行政指导意见书，告知其审批风险。

　　于卉说，虽然现在射阳已经要求许可部门制作受理通知书，但其实很多环保部门都没有这些规范性的文书。

　　某环保局工作人员表示，在日常执法过程中，执法文书极易出现错误，主要有4个方面的内容。

　　一是立案。立案报告表、案由书写不规范；当事人基本情况漏写，书写错误；未注明案件来源；无案情简介或简介不规范等。二是调查取证。现场检查笔录和调查询问笔录至少有两名以上执法人员签名，没有向当事人出示执法证件、笔录或调查报告中有缺项及书写不规范。三是审查决定。未经听证程序，未告知当事人听证权利，行政处罚决定书中缺项或书写不规范等。四是送达和执行。无送达文书或书写不规范，无处罚票据，无没收财务票据和没收物品清单，无结案报告表或书写不规范等。

　　无细则，自由裁量权难免使用不当

　　“一些地方还不同程度地存在着不当行使行政处罚自由裁量权的问题，个别地区甚至出现了滥用自由裁量权的现象，在社会上造成不良影响。”原环境保护部政策法规司司长杨朝飞曾在公开场合如此表述过。

　　执法权如何量化？这是环境行政程序中的一个重要问题。我国环境法律赋予环保部门一定自由的处罚空间，而合理使用权力需借助于程序。2009年，环境保护部出台《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》，对准确适用法规条款、合理把握裁量尺度等4方面进行了规范。

　　环保部门的自由裁量权在有了确切的、公开的标准之后，其环境行政行为更容易为环境行政相对人所接受。

　　“广元恒大铝业有限公司因未执行建设项目‘三同时’制度被告知处以6万元罚款，企业对此存在异议。在进一步沟通，了解了处罚的自由裁量标准后，恒大铝业有限公司对处理决定表示接受。”广元市环保局法规科胡国琼说。

　　行政衔接程序缺失——不利于形成环保大格局

　　我国环境法律规定环保部门对环保工作实施统一监督管理，海洋、海事、渔政、军队环保部门、公安、交通、铁道等部门依照有关法律规定对环境污染防治实施监督管理，土地、矿产、林业、农业、水利等部门依照有关法律规定对资源的保护实施监督管理。由此，基本形成中国统一监督管理和分工负责相结合的环境保护监管和执法体制。

　　尽管我国环境法律将环保部门定位为统一监督管理部门，但在具体的法律规范中并没有为环保部门设计具体行使统一监督管理权的方式和程序。

　　“执法人员到企业查出问题，无论是责令停产停业，还是立案处罚，亦或是强制执行，都需要其他部门的配合。该怎么配合？谁都没有说。”某位环境监察大队队长坦言，部门间配合程序的缺失，使得衔接执法非常困难。

　　与公检法机关之间

　　“两高”司法解释颁布一年来，在打击环境犯罪方面取得了一定的进展，但也暴露出了各种各样的问题，尤其是行政执法与刑事司法的衔接不畅，使移送案件数量总体上仍与当前严峻的环境形势不相称。

　　环境保护部曾联合公安部出台《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，其中规定了一些衔接配合的工作机制及保障措施，但具体的衔接程序仍需出台细则进一步规范。

　　按照现行法律，在环保部门作出处罚决定之后，如果行政相对人拒不执行，环保部门只能申请法院强制执行，而不能像工商、税务等部门那样，可以依法采用查封、扣押、冻结银行存款等手段强制执行。

　　按照《行政诉讼法》的规定，只有相对人在法定期限内不提起诉讼又不履行的，环保部门才可以申请人民法院强制执行，执行周期需要四五个月。如果法院不配合，环保部门的处罚决定就变成了一纸空文。

　　与其他行政权力之间

　　对于责令违法企业停业或者关闭的决定，依照法律规定需要同级人民政府作出决定或者批准，环保部门只能提出建议。有些地方政府出于发展经济的考虑，不一定接受环保部门的建议。即便接受，从企业违法行为被发现到企业真正受到处罚，中间也有一段漫长的时间周期，在这期间，企业的违法排污仍然无法受到制约。

　　在落实环境影响评价制度时，环保部门更需要其他部门的配合。原则上说，在没有环评文件时，工商部门不应给企业发放营业执照，土地部门不应批给土地兴建厂区，电力部门不应送电，供水部门不应供水。而现状是，未批先建现象不少，应如何规范、明确各部门之间的责任，成为一个不容忽视的问题。

　　除了上述例子，环保部门与职能交叉部门之间需要衔接的地方还有很多，在大环保形势下，规范各部门间的行政衔接程序，显然还需要制定更多的细则。

　　公众参与程序缺失——易引发涉环境群体性事件

　　5月初，浙江省杭州市余杭区因为垃圾焚烧项目引发群体事件。自2007年厦门PX项目以来，大连、宁波、昆明、茂名等地，先后因为一些重大项目引发类似事件。

　　涉环境群体性事件成因十分复杂。不过，有专家认为，这些群体性事件的共性，在于项目从立项到环评等各环节，信息不够公开、公众参与不到位，这与公众参与程序的缺失也有着一定关系。

　　在环境纠纷引发的群体性事件中，公众获悉企业可能违法排污的消息时，首先会想到向环保部门了解情况，而实际上，环保部门并不掌握所有情况，自然不能解答公众所有疑虑。当公众无法通过正常渠道解决问题时，往往会采取非常手段进行抗议。地方政府为平息事态，往往无论项目是否真的会污染环境，立即许诺公众项目永不再建。

　　公众要求得到满足的同时也获得了“宝贵的经验”，即凡事都必须“闹大”，闹得越大，越会受到政府重视，由此进入恶性循环。

　　解决这一问题的有效办法之一是，环保部门及时公开有关信息，积极引导公众参与决策。新环保法为信息公开和公众参与单独设立一章，更是充分表明了我国推动公众参与环境治理的决心。

　　地方经验

“留痕管理”方式

　　辽宁省大连市金州新区环保局付磊介绍了当地环保局采取的“留痕管理”方式，全程、全面、全方位地记录环境执法行为，不但督促执法人员自觉增强依法行政意识，保护行政相对人合法权益，同时也使执法行为有证可查，避免了行政问责时的“说不清”。

　　付磊介绍，首先定期巡查时保留痕迹，现时、现地、如何填写《环境监察工作记录》，当事人和执法人员相互见证签字，存档备案，保留详细的巡查执法原始记录和痕迹。

　　其次，在执法办案过程中，要求在立案、调查、审批、告知、送达等办案环节上，不但要做到立案及时、取证确凿、审批齐备、告知明确、送达到位，还要做到事事有记录，步步有印迹，条条有证据，并且各种记录和证据做到文书规范、语言准确、信息完整。保证执法办案从始至终条理清晰、事实清楚、证据确凿。一旦结案，所有案卷立即封存，办案痕迹马上被锁定。

　　另外，在实施行政处罚后，环保局会派专人通过现场、电话、书面、网络互动等方式对行政相对人进行回访，了解企业整改情况，掌握环境执法人员在办案时的公平公正性、廉洁自律性和质量效率性，并全部记录在案。

“流程图”方式

　　四川省广元市环保局则采用流程图的方式规范环境行政程序。据广元市环保局机关党委书记张厚美介绍，广元市环保局对行政权力进行清理后，统一绘制了“行政处罚内部运行流程图”、“行政强制（查封、扣押）内部运行流程图”、“行政强制（代履行）内部运行流程图”。

　　怎样实施行政处罚？根据流程图，立案环节为：执法人员登记—执法支队负责人初审—法规科审核—分管局长审批；调查取证和案件审查环节为：执法人员调查取证（形成调查报告、案件讨论记录）—法规科审查—分管局长审批—局案审委员会审查—局长审批；处罚告知环节为：法规科制发行政处罚事先告知书—送达；处罚决定环节为：法规科提出处罚意见—分管局长审核—局长审批；法规科下达处罚决定书—送达—执行—结案。

出台案卷制作规范

　　云南省环保厅出台《云南省环境保护厅环境行政执法案卷制作规范》，从行政许可案卷、行政处罚案卷、行政复议案卷、立案、调查取证、审查决定、送达和执行、卷宗档案等方面详细规定了立卷内容及要求，是规范环境行政行为，完善环境行政程序的重要部分。

以程序量化行政执法权

　　广元市环保局总结了“行政权力事项目录”和“环境违法行政处罚自由裁量实施标准”，对市环保局的行政权力进行了地毯式清理，为行政权力规范运行和自由裁量权的“尺子”划上刻度，对行政处罚、行政许可等231项行政执法权进行量化。

　　“以前罚多罚少都有人不满意，如今自由裁量空间小了，行政行为的公信力提升了。”“环境违法罚款”一直是困扰环境执法人员的难题，自由裁量权的规范让这一难题迎刃而解。

计分奖励办理环境刑事案件

　　民营经济发达的浙江省温州市，在打击环境污染犯罪方面走在了前列，温州有着自己独特的经验。

　　据温州市公安局治安支队副支队长张露阳介绍，与旧民生“盗抢骗”不同，温州公安部门把“食药环”称为新民生。市民可以直接拨打“110”投诉环境污染，浙江省公安厅更是将环境案件的办理工作列为公安系统年度考核的重要指标。更重要的是，对打击环境污染犯罪，温州公安系统上下有了共识。

　　“公安办理一起环境污染案计5分，办理一起‘黄赌毒’案只有0.5分。”温州市环境监察大队重案大队大队长项有雷补充说：“现在是公安部门经常向我们要线索。”

为公众参与环保立法

　　目前，我国尚无公众参与环境保护的专门立法。不过，有的地方已在尝试。日前，河北率先启动了公众参与环境保护的第一个省级立法。

　　有专家表示，若《河北省公众参与环境保护条例》能“放行”，将可有效降低环境群体性事件风险，并为其他地区提供借鉴。

　　北京大学法学院教授汪劲和北师大法学院助理教授严厚福各起草了一个版本，两个法律版本的重点均指向政府信息公开。河北省人大将这项立法列为今年工作的重心。预计很快会提交人大进行初审。

设立市民检查团

　　浙江的“嘉兴模式”也已经比较成熟，其核心就在于信息公开和群众参与，并且越早越好。比如设立市民环保检查团，直接参与环境执法、企业监督乃至政府决策，除了个别的涉密项目，能开放的都开放。

　　嘉兴市还成立了环保联合会、专家服务团、生态文明宣讲团、环境权益维护中心，构建了政府、媒体、企业、公众和专家在同一个平台上协商的机制。　中国环境报见习记者王昆婷