重视、规范环境行政程序对环境法律体系有重要意义

　　中国环境报见习记者王昆婷

　　无行政程序即无法律对行政权力的有效制约。虽然我国现阶段的环境法律体系已基本成型，但环境法治不仅要求法律为环保部门的活动提供各种规则和标准，更要求这些规则和标准能够得到切实的执行。

　　规范环境行政程序，对于环境行政执法、环境行政司法、强化环境管理、保护环境行政相对人及公众的正当权益都有着极为重要的意义。

　　探因 为什么行政程序不受重视？

　　我国由于长期受“重实体，轻程序”思想的影响，一贯奉行“结果好便一切都好”的实用主义哲学理论，这使得环境行政程序受到的重视程度远远及不上它所应该受到的重视程度。

　　清华大学环境资源能源法学研究中心秘书长邓海峰指出，目前对于环境行政程序，大多数人还存在一些误解。

　　一是误以为实体法更重要。在实际工作中，行政工作的推行需要行政权力，这就需要实体法予以规定，因此实体法与实际工作间的联系在表面上看起来会更紧密一些。但事实上，在执法工作中，无论行使何种权力，都要严格遵守程序规定，否则这一行政行为就是存在瑕疵的，甚至可能是违法的。

　　二是误以为有一般性的程序规定就够了。与具体的环境行政行为相比，执法者往往认为行政程序法是一般的行政程序性规定，只要有《行政许可法》、《行政处罚法》等一些宏观性的法律规范就够了，不需要具体细化到某一个具体环节。

　　三是误以为环境保护与自己无关。目前我国的环境保护工作还主要依靠环保部门推行，没有形成所有部门合力保护环境的局面，比如新修订的《环保法》中规定了“保护优先”的原则，这不是仅规定给环境保护部门的，而是规定给所有的行政机关的。有些部门还存在着环境保护与己无关的错误认识，这导致有关环境保护的程序性法规仅在环保部门内部有效，而诸如环评等需要多部门配合才能产生效果的制度无法获得良好的实施效果。

　　“从传统上来看，我国的法治建设、包括行政法治建设方面，对实体法比较重视，因此实体法相对而言比较发达，程序法就不是特别匹配。观念上不重视，制度建设也没有跟上，所以在执法过程中就会导致一些问题。”武汉大学法学院副院长、中国环境资源法学研究会秘书长秦天宝说。

　　这些问题不仅表现在环境行政相对人的利益可能遭受损害，同时也会使环境行政机关受到质疑，易被追诉。

　　“为什么很多环境行政人员经常抱怨，自己兢兢业业工作，却经常犯错误、被追责？有可能就是因为对程序不够重视。因此，从保护环境行政人员自身的角度讲，更要重视法律程序。”湖北经济学院教授、全国人大代表吕忠梅说。

　　补缺 哪些行政程序需要优先作出规定？

　　“如果说我国的环境法律体系是一座大厦，那么现在我们只盖了一个框架，墙还没砌完整，基本设施也还不全，程序性规定的缺失是这座大厦仍在四面漏风的主要原因之一。”北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞说。

　　监管执法程序——

　　多一些环保制度的具体实施程序

　　目前我国环境行政程序中，主要依据的法律法规有《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》、《行政复议法》等，另外还包括《环境行政处罚办法》、《环境行政处罚证据指南》、《环境行政执法后督察办法》、《行政诉讼证据若干问题的规定》、《环境行政处罚听证程序规定》等具体规定，但仍有许多方面需要补充。

　　“行政许可方面缺乏具体的程序规定，只有依靠《行政许可法》的规定，对于具体如何受理、如何审核、如何发许可决定等，这些基层工作中每天接触的基础事务，希望国家能够出台详细的程序规范予以指导。”江苏省射阳县环保局法制宣传科科长于卉举例说。

　　而像查封扣押、现场检查、应急处理等权力，虽赋予环保部门权力，却无明确程序规定。

　　“这就像给了你倚天剑和屠龙刀，却不给你武功秘籍，不仅不能最大限度地发挥其作用，反而在某些情况下成了招致祸患的原因。”杨朝霞形象地比喻道。

　　环境法律法规赋予环保部门一些权力却不明确其如何执行，当环保部门执行不到位时，环保部门便成了追责的对象。而更重要的是，这些有利于环境保护的制度无法落实到位，给环境保护带来了很大损失。

　　行政程序细则规定上的缺失是问题的一方面，另一方面，行政程序法如《行政许可法》、《行政强制法》等法律中，某些程序虽有明确规定却无法很好地得到落实。

　　“造成这种现象的一个很重要的原因是环境行政人员未能跳出环境法的范畴，仅就环境法来讲环境行政程序，未能把相关程序法和环境行政很好地结合起来。”吕忠梅说。

　　部门衔接程序——

　　在产生冲突时必须通过程序确定哪种利益优先

　　环境执法是综合执法，目前看来，所涉部门之间的衔接协调程序严重缺失。

　　以“九龙治水”为例，各部门之间如何能够不推诿，如何能形成合力，这些都是至关重要的问题，而这些都需要程序来规范。

　　在水资源保护、开发与利用问题上，涉及多个部门，例如渔业部门的《渔业法》要增加渔业产量，交通部门的《航道法》要在水上通航等，每个部门都有自己的上位法，每部上位法都有自己的立法目的和利益诉求。“这就要求在产生冲突的时候，必须要有程序来确定哪种利益优先。”吕忠梅说。

　　在利益产生冲突的时候，谁服从谁，并不是取决于哪个主管部门强势，而是看哪个利益是基本利益。

　　“我们的生活离不开水，所以生活水肯定是首位。生活水要洁净，那就必须要进行水污染防治。像这样一层一层确定好有关环节和保护、开发、利用程序，确定好谁来服从谁，杜绝扯皮推诿，才能更好地保护环境。”吕忠梅举例说。

　　由此可见，程序是协调共治权力的重要工具，规范程序才能确定统一的治理目标，达成良好的治理效果。如果没有程序，再好的制度也无法执行，甚至事与愿违。

　　公众参与程序——

　　保障公众参与是环境行政程序的核心内容

　　近年来环境群体性事件频发，这是公众在通过非正常途径表达自己的诉求。公众有诉求却无法通过合理、合法途径表达，这说明公众参与程序的缺失相当严重。

　　解决中国严峻环境问题的最终动力来自于公众。环境保护公众参与不能停留在植树种草的层次上，而是应该充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权，对各类环保公共事务进行深度参与。

　　清华大学环境资源能源法学研究中心副主任王明远认为，保障公众参与是环境行政程序的核心内容，它涉及环境立法、环境执法和环境监督等多个环节，是促使环境管理由“人治”走向“法治”的重要保障。

　　但就目前而言，我国对于公众参与程序的规定还远远不够。公众如何知晓发生了哪些关乎自己生存环境利益的事件？公众的意见通过何种方式表达？向谁表达？自己的意见是否得到了采纳？自己参与事件的结果是什么？

　　“现行的环境法律法规对公众环境权益和行政相对人的权利保护不够，对政府机构的环境保护职责缺乏明确、具体的规定，对环境损害和侵害的救济程序、公众参与环境保护程序和对政府机构的约束程序也不完善甚至存在空白。”王明远说。

　　保障公众知情权有赖于政府信息公开，无论是国务院出台的《政府信息公开条例》，还是原国家环保总局出台的《环境信息公开办法（试行）》，在推进公众参与环境保护，建立和健全环境保护的法律机制方面都尤为重要。

　　但仅有这些显然是不够的，环保部门应该在哪儿公开信息？应该公开什么信息？怎样才能保证公众获取足够的信息？

　　“美国的环保署开设大厅专门接待公众，告诉他们如何获取资料，如何表达自己的意见，什么时间可以表达意见，所有公众需要的环境信息，在这里都可以得到答复。除此之外，美国重视公众参与，会到社区中向公众普及如何参与，这些都是我们国家目前尚未做到的。”吕忠梅介绍说。

　　事实上，风险的识别、控制与有效的沟通、协调是一个完整的过程，预先与公众做好沟通，给予公众心理上的安全感，不仅有助于社会稳定，而且对做好环境行政执法工作更会有事半功倍的效果。

　　上海市金山区一家化工厂因工人操作不当，突发生产事故，导致嘉兴市空气遭受污染。嘉兴市环保局及时通过在线网站发布事件调查处理进展信息，还通过环保局长的新浪微博通报进展情况，使事件处理信息公开透明。

　　这样的做法不仅可以避免市民因不知情而产生恐慌情绪，而且能赢得市民的理解和好评，增强环保部门公信力，另外，对于某些不可避免的事件，提前告知公众防治措施，也可减轻甚至避免损害。

　　求解 如何改变普遍不重视程序的现状？

　　注重程序的价值理念是行政执法程序得以被制定并贯彻落实的前提，立法主体和执法主体对法律程序的认识、理解、评价和要求的程度如何，以及法律程序能否成为每个立法者和执法者的强烈需要，直接影响到程序能否实现。

　　如果立法者没有树立程序的独立价值，就会导致行政执法程序的设置不科学、不统一，行政权限重复、交叉、冲突以及程序繁琐、影响效率等问题的发生。如果执法主体没有树立程序的独立价值，即使制定了程序法，它也不可能得到充分的尊重和严格的执行。

　　从立法上树立程序的独立价值

　　邓海峰提议从新修订的《环保法》的“保护优先”原则入手，包括全社会公民、所有行政机关公权力在内的所有人，都应该树立广义的环境保护意识，使涉及多部门、多人员的环境法律程序不致被忽视。

　　在立法上，“行政处罚方面应更加细化责任条款，环境行政规章和地方法规方面，也应该多在程序上下功夫，例如正在修改的《大气污染防治法》等。”吕忠梅说。

　　杨朝霞也认为：“今后的环境立法一定要树立程序正义的法治思维，建立起由政府部门间的决策会商机制、工作衔接机制、联动执法机制、监督纠错机制以及公众和政府间的信息获取机制、利益表达机制、诉求凝聚机制、决策参与机制、信息反馈机制、矫正救济机制等组成的程序性保障体系”。

　　“作为环境行政主管机关，环保部门应该积极地与业务交叉较多的部门相互配合，对有关环境程序的法律法规中不规范或空白的领域，由环境保护部门牵头进行修订、完善。”邓海峰说。

　　“我国现有行政程序法律方面已经有了很好的基础和规定，但也存在位阶高、规定原则、抽象等问题，需要进一步推动执法程序的规范化、合法化、统一化，加强科学、有效的程序立法，以便利执法。”秦天宝说。

　　注重培养执法主体的程序意识

　　环境行政人员是环境行政程序的具体执行者，他们的自身素质直接关乎环境行政程序能否执行到位。某位基层环境监察人员坦言，在一线，目前存在的最大问题是环境行政人员的素质不高。造成这种现象的原因是缺乏切实有效的培训。

　　邓海峰认为，注重公务员能力建设，在培训中着重强调程序合法性问题，全面提升公务员的行政能力，才能真正地确保公务员在主动行政的过程中不忽略行政程序法。要学习司法机关对程序的重视程度，既要重视前期能力培训，又要重视后期责任追究，将行政程序是否合法纳入公务员考核体系。

　　“渎职、怠职、越权，这些行为的出现都可以从程序问题上找到原因。环境执法人员要更多地树立程序优先的意识。我在司法机关工作过很多年，行政机关败诉的案例中，程序瑕疵原因占相当大的一部分比重。随意盖章导致行政主体错误、开具行政罚单却填错时间等，这些看起来都是一些小事，但却能导致行政行为无效，甚至导致行政机关被追诉。环境行政人员必须跳出环境法律体系本身的局限，重视程序法，从法治角度理解环境行政。”吕忠梅说。

　　另外，秦天宝还提出，要合理规范和引导公众参与和公众监督，从外部推动行政人员更加注重执法程序。

　　对于也有地方行政执法人员抱怨，程序太多导致束手束脚无法开展工作的问题，秦天宝认为，“凡事不能太过，程序过于繁琐、纠于细节也确实可能导致执法人员的执法不便。因此也要注意实现程序与实体之间的平衡、公平与效率之间的平衡。”

　　本报记者陈媛媛 李成思 王玮对本文亦有贡献