从上海社会噪声污染防治看北京相关领域改进方向

　　◆李思伦

　　作为我国的两个重要城市，北京市和上海市分别出台了《北京市环境噪声污染防治办法》（以下简称“北京法”）和《上海市社会生活噪声污染防治办法》（以下简称“上海法”），以防治噪声污染。

　　“上海法”根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》等相关规定，结合上海市实际情况，针对当前社会生活噪声领域存在的突出矛盾专门制定相关条款。特别是明确了公园等公共场所噪声、住宅小区装修噪声等噪声污染认定标准问题，对社会反响强烈的商店室内外使用音响设备行为进行了规范，创设了住宅小区公用设施噪声、车辆防盗报警装置噪声等相关污染防治规定。

　　这些也是当前北京市社会生活噪声防治和管理中的热点和难点，仔细研究分析总结，将会对北京市相关领域的工作大有裨益。

　　两部法规的不同之处

　　相比“北京法”，“上海法”对社会生活噪声各具体领域的防治措施进行了细化和补充，并制定了可行性强的管理措施，笔者看来，不同之处集中体现在以下几点：

　　（一）两部法规涉及的噪声防治行为的范围不同

　　从大类来看，“北京法”是一部城市噪声综合性防治法规，包含多个领域的噪声，含交通、施工和社会生活等；而“上海法”则是只针对于社会生活这一领域。

　　从小类来看，“上海法”比“北京法”在社会生活噪声领域涉及更宽泛，如宠物噪声等。

　　（二）“上海法”比“北京法”防治主体多样

　　如针对公园等公共场所人为噪声，“上海法”规定了分时段、分设备类别等多层次防治措施，对矛盾突出的，公园管理者等主体也可以通过制定噪声控制规约来防治健身、娱乐等活动噪声，组织者、参与者、管理者和监督者多方位联防联治；而“北京法”只有宣传性规定，监督也只有公安部门一方，实际执法效果不佳。

　　（三）“上海法”比“北京法”处罚措施可行性强

　　如商业经营行为中从事金属切割、石材和木材加工的，“上海法”明确规定“不得从事”，并直接规定了由环保部门处罚和额度范围；而“北京法”的规定仅为“应当采取有效措施”，且出现此类行为应先“责令改正”，“拒不改正”的才可实施处罚，几乎没有达到管控的目的。

　　（四）“上海法”明确了社会组织参与社会生活噪声矛盾纠纷调解

　　“上海法”规定了多种纠纷解决途径，不仅环保部门等行政机关的调解职责，还明确居民委员会、村民委员会设立的人民调解委员会参与邻里之间噪声纠纷调解工作，同时提高行政处罚效率，积极促进社会和谐；“北京法”并没有明确这些组织机构的实际作用。

　　（五）“上海法”更加注重社会生活噪声源头防治

　　如对易产生噪声污染的商业经营活动的控制，“不得从事”和“不得开设”避免了后期的监督被动；而“北京法”虽然也会有一些源头防治的规定，但没有配套的法律责任或缺乏监督措施。

　　“北京法”的改进要点

　　（一）增强其他职能部门在社会生活噪声防治的作用

　　城市功能核心区人口密集，噪声干扰他人或组织的问题非常普遍和突出。社会生活噪声声源种类多，噪声防治措施也可采取多种形式，其中行业主管部门应根据各自职责参与到噪声防治行动中，维护辖区稳定、和谐。

　　现有的“北京法”仅维持公安部门和环保部门的二元防治格局，从实际效果看远远不够。不但要明确其他城市管理部门的职责，还要酌情设置相关部门的实施细则和强制措施。

　　（二）明确属地政府和社会组织在社会生活噪声矛盾纠纷中的调解责任

　　社会生活噪声由于其声源主体性质、危害程度和范围以及法定管制措施局限等因素，由此产生的矛盾纠纷不易被职能部门彻底化解。若诉之司法体系，多数受害人认为并不乐观。

　　在这两种途径之间，亟需属地政府和社会组织发挥协调作用，通过交流商讨寻求双方的契合点，将矛盾化小化解。现有的“北京法”对属地政府和社会组织的职责并没有明确和细化，这是今后要研究改进的一个问题。

　　（三）逐步扩大社会生活噪声防治的类别和标准

　　随着城市经济的发展，城市规划和布局也在发生变化，城市居民生活水平提高，生活方式也在不断地转变。新型社会生活噪声防治问题也逐渐突出，如宠物业、生活服务业等。在合理规划新型噪声类别防治措施的同时，也要不断修订监测规范和标准，以满足市民对生活环境的要求。

　　（四）制定更加具体可行的社会生活噪声防治措施

　　由于城市功能核心区商住功能重叠，当两者发生矛盾时，应优先满足居住需求，才能保证商业发展的整体环境。现有的“北京法”一些条款过于教条，对不同情形下的针对性措施不够，给执法部门实际管理制造困难。不但要保证措施适用情形全面具体，还要有可行性，这样才能达到效果。

　　综上所述，“上海法”的颁布让我们看到了大城市社会生活噪声污染防治几年来的进步和未来发展的方向。北京市虽然与上海市实际情况不同，但可供借鉴和提炼的经验却很多。修订“北京法”不仅是我国城市社会治理的进步和趋势，也是北京市民生改善的迫切需求和经济发展的重要保障，势在必行。

　　作者单位：北京市东城区环境保护局