郑学林：应加大环境生态资源司法保护力度(2)

　　三是依法审理环境资源行政案件。依法受理环境资源行政案件，充分保障当事人诉权。加强对行政机关不履行查处职责案件的审理。妥善审理山林权属纠纷及确权行政案件，促进健全自然资源资产产权制度，加强对土地、矿产、水源、森林等自然资源的保护。

　　四是加大环境资源案件执行力度。执行过程中积极争取环境资源保护行政执法机关的支持和配合，创新执行方式，探索建立环境资源保护案件执行回访制度，监督责任人对污染的治理、整改措施以及生态恢复是否落实到位。依法审查环境行政非诉案件，对环保行政执法机关依法申请人民法院强制执行生效行政处罚决定，人民法院经审查裁定准予强制执行的，及时组织实施强制执行。

　　中国环境报：相对而言，环境资源司法机制仍不完善，下一步如何推进健全专门化工作机制？

　　郑学林：一是积极探索环境资源刑事、民事、行政案件由环境资源专门审判机构归口审理，优化审判资源，实现环境资源案件的专业化审判。

　　二是探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。

　　三是加强环境资源保护职能部门之间的协调联动。充分运用司法建议促进环境执法。积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制。加强与环境资源保护行政执法机关和司法鉴定主管部门的沟通，推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。

　　四是加大环境资源审判公众参与和司法公开力度。在环境资源审判领域全面推行人民陪审员参与案件审理。自觉接受社会公众监督，及时上网公开生效裁判文书。对于有重大影响的案件，邀请人大代表、政协委员、执法机关代表和公众等旁听庭审，增强环境资源审判的公开性和公信力。

　　大力推进环境公益诉讼

　　中国环境报：据了解，最高法研究起草了环境民事公益诉讼司法解释稿，以落实新修订的《环境保护法》关于环境公益诉讼的规定。您能否就环境民事公益诉讼司法解释的相关问题，比如原告资格、管辖法院、司法审判与行政执法的衔接以及公益诉讼和私益诉讼的协调等社会关注的问题，做出较为具体的解释？

　　郑学林：比较重要的有8个方面的问题。

　　关于原告资格。原告资格是环境民事公益诉讼的核心问题。《民事诉讼法》第五十五条明确排除了公民个人的公益诉讼原告资格。对于“法律规定的机关”，对于环保行政机关和检察机关是否具备公益诉讼原告资格还存在不同认识，目前只有《海洋环境保护法》规定了海洋环境保护行政主管部门可以提起公益诉讼。但我们认为，在法律未予授权的情况下，司法解释也不宜突破。我们认为，环保行政机关和检察机关可以依据《民事诉讼法》第十五条的规定，支持有关社会组织提起环境公益诉讼。

　　新修订的《环境保护法》第五十八条规定的社会组织的主体资格，涉及以下几个问题：一是这一条使用的是设区的“市级”以上人民政府的概念，而不是设区的市以上，我们认为严格按照行政级别来说，直辖市的区、县也应属于这个范围。二是关于“专门从事环境保护公益活动”的判断，一方面可通过审查社会组织的章程确定其宗旨和主要业务范围是否是维护环境公共利益，另一方面可通过审查年度工作报告书等年检材料确定其是否在一定时间内实际从事相关活动，以保证提起诉讼的社会组织具有较强的专业性。三是“无违法记录”不应扩大理解，应限定为社会组织未因违反法律、行政法规受到行政、刑事处罚。经与民政部沟通，违法记录不宜与年检结论挂钩。实践中对于违法记录的判断可引入抗辩机制，即由社会组织在起诉时出具无违法记录的声明，被告有异议的应举出证据，由法院审查判断。一旦确定社会组织有违法记录，应裁定驳回起诉。

　　关于管辖法院。为保证审判质效，环境民事公益诉讼原则上应由中级以上人民法院管辖。同时，为贯彻司法改革要求，解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，我们考虑根据流域和生态区域对于环境公益诉讼案件实行跨行政区划集中管辖，即在经最高人民法院批准后，由高级人民法院根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定若干个中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。

　　此外，一些基层法院较早建立了专门的环保法庭，在审理环境公益诉讼方面已经积累了一定经验，可以依据《民事诉讼法》第三十八条关于管辖权下放性移转的规定开个口子。

　　关于司法审判与行政执法的衔接。正确划分司法权与行政权的界限，妥善协调两者关系，是环境民事公益诉讼实践中面临的重要问题，也是司法解释起草中的一个难点。

　　总体而言，与环境公益诉讼相比，环境资源保护行政执法在专业技术、设备、执法手段和效率等方面都具有优势，因此开展积极有效的行政执法应是保护环境公共利益的主要手段。我们目前拟采取的方案是，法院在受理公益诉讼案件后，在一定期限内告知行政机关，相当于提供一个环境违法的线索，如果行政机关积极履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现的话，原告可以申请撤诉，原告不申请撤诉的，法院可以裁定驳回起诉。

　　关于公益诉讼和私益诉讼的协调。公益诉讼与私益诉讼在诉讼目的、诉讼请求上存在区别，同时又在审理对象、案件事实认定等方面紧密联系，如何协调公益诉讼和私益诉讼的关系是司法解释考虑的一个重要问题。