郑学林：应加大环境生态资源司法保护力度(3)

　　我们认为，第一，社会组织提起环境公益诉讼，不应影响受害人另行提起私益诉讼。但考虑到两类诉讼的审理对象存在交叉，并行审理可能产生事实认定的矛盾，另一方面又应防止法院随意中止私益诉讼的审理，损害原告的合法权益，是否应当赋予当事人申请中止审理私益诉讼的程序选择权，有待进一步斟酌。第二，公益诉讼判决认定的事实应为在后私益诉讼的免证事实，但因私益诉讼原告未参加公益诉讼审理，其对于公益诉讼认定的事实有异议的，可以举证推翻。而被告已经在公益诉讼中充分行使了举证辩论等权利，不应允许其对于公益诉讼判决认定的事实再作相反主张。第三，关于公益诉讼判决就被告减免责任的情形、行为与损害之间的因果关系以及污染者承担责任的大小等所作的认定，即使有利于被告，仍不能免除被告在私益诉讼中的举证责任。原告主张适用的，法院可以支持。第四，关于受偿顺位，公益诉讼和私益诉讼均确定被告承担责任，被告财产不足以全部支付的，应先承担私益诉讼判决确定的民事责任，以体现对于个人生存权的优先保护。

　　关于职权主义的适度强化。环境民事公益诉讼的公益性决定了法院在坚持司法中立原则的同时，也要在合理限度内发挥职权作用，防止因原告的不作为或诉讼能力欠缺，导致环境公共利益得不到充分保护。一是在原告诉讼请求不足以保护环境公共利益时，人民法院可以向其释明变更或增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。二是因原告举证证明的事项涉及公共利益，法院在调查取证方面应有更强的主动性。对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集；对于原告承担举证责任的事实确有必要进行鉴定的，人民法院可以委托鉴定。三是对当事人的处分权进行适度限制，包括对于原告的自认进行主动审查，不允许被告以反诉形式提出诉讼请求，对当事人达成的调解协议或者和解协议进行公告并对协议的内容进行职权审查。四是由于原告对于判决确定的公共利益没有处分权，公益诉讼的裁判发生法律效力后，可不必待原告提出申请而移送执行。

　　关于举证责任的分配。根据《侵权责任法》的规定，环境诉讼实行举证责任倒置，赋予被告较重的举证负担。学界对此有不同的认识。司法实践中对这一问题的把握也不尽一致。我们考虑，环境民事公益诉讼原告除了就存在环境污染或生态破坏的行为以及因此造成的损害承担举证责任外，还要对行为与损害之间具有关联性作出说明。当然，这一说明应达到何种程度还需要在审判实践中探索。此外，起草过程中有一种观点认为，公益诉讼维护的是国家和社会公共利益，如果企业的排污行为系经国家准许，则不应承担过重的法律责任，建议规定在公益诉讼中如果被告提交了充分证据证明其排污符合排污许可证要求的，应由原告承担行为与损害存在因果关系的举证责任。这种观点在国外有类似的立法例，征求意见过程中争议较大，有待进一步研究。

　　关于被告的责任形式和范围。关于环境公益诉讼的被告应当承担何种形式和范围的民事责任，我们初步认为，环境民事公益诉讼中的责任大致可分为预防性、恢复性及赔偿性3类。其中预防性责任包括停止侵害、排除妨碍和消除危险3种形式，主要目的在于避免环境生态损害的发生和扩大。恢复性责任对应恢复原状这种责任形式，但环境公益诉讼中恢复原状的含义应该做广义理解，既包括在原地对受损生态环境进行修复，也包括客观上不能完全修复时通过异地修复等替代性方式，在整个区域范围内恢复生态容量和功能，还包括在被告不履行修复义务时，判决确定其应支付的生态环境修复费用。关于被告是否承担赔偿性责任的问题，争议较大。我们认为，根据《环境保护法》的损害担责原则，被告应当对生态环境在修复期间服务功能的损失，原告支付的应急处置费用、鉴定费用以及合理的律师费等诉讼支出承担赔偿责任。

　　关于公益诉讼中生态环境修复费用及赔偿款的管理问题，需要环境保护部、财政部等部门大力支持，推动建立专项资金账户或者设立基金来管理使用这些款项。

　　关于诉讼成本的负担。公益诉讼的原告是为公共利益提起诉讼，因此应在《诉讼费用交纳办法》的框架内尽量减轻原告的诉讼负担，降低其诉讼成本。交纳诉讼费用确有困难的原告在起诉时申请缓交的，法院应予准许；原告胜诉的，诉讼费用由被告承担；原告败诉或者部分败诉而申请减交诉讼费用的，法院可依据原告的经济状况和案件的审理情况来决定是否准许。此外，鼓励地方法院从各地环境公益诉讼基金中支付原告诉讼费用的做法，以充分发挥环保组织维护环境公共利益的积极作用。

　　环境民事公益诉讼是新增的诉讼制度，没有现成的模式可循，许多问题还有待进一步探讨。希望大家积极参与，多提宝贵意见，使司法解释能够解决实践问题，具有可操作性。

　　强化沟通协调机制

　　中国环境报：在环境资源保护领域，行政主管机关和人民法院应不断加强工作沟通协调，形成合力，共同推进环境资源保护执法体系的完善。您对此有何建议和想法？

　　郑学林：一是加强工作衔接，推动建立环境执法协调联动机制。构建环境执法协调联动机制有利于加强环境执法各个职能部门的衔接、畅通合作渠道，整合执法资源，及时制止和制裁环境违法行为。目前，无锡、昆明等一些地方已经出台文件专门作出规定，并积累了一定的实践经验。建议相关职能部门共同推动建立覆盖国家、省级和地市级的环境执法协调联动机制，明确各成员单位工作任务，实现司法审判与行政执法的有效衔接配合。

　　二是加强执行支持，确保被执行人法律责任执行到位。在强制执行环节，人民法院和环保行政机关应当进一步加强协调配合。一方面，人民法院对于依法申请执行的行政处罚决定应当及时组织强制执行。另一方面，在人民法院执行过程中，也需要环保行政执法机关的支持配合，特别是在涉及环境修复治理的判决执行时，需要争取环保行政机关必要的技术支持。

　　三是规范环境公益诉讼赔偿金管理，共同推动建立环境公益基金。环境公益诉讼的被告支付环境修复费用和赔偿款后，需要建立一个具有公信力的管理制度，具体用于环境修复。我们建议相关部门共同研究制定公益诉讼赔偿金的管理制度，确保公益诉讼赔偿金专款用于环境修复及其他公益诉讼。希望进一步加强沟通，推动相关管理制度的尽快出台。

　　四是共享环境信息资料，保障公正审理和及时执法。环境保护法规定了环境信息公开制度。环境资源案件往往涉及专业技术问题以及被告行为是否符合国家和地方污染物排放标准等，需要环保行政执法机关提供相关环境信息资料，给予必要的支持。人民法院在审理环境资源案件过程中发现环境违法线索的，也应及时告知或者移送环保行政执法机关。

　　五是完善环境资源司法鉴定体系，提升环境资源审判专业化水平。环境损害鉴定时间长、费用高、公信力不足是困扰环境资源案件审理的一大难题。据了解，环境保护部正在与司法部协调环境司法鉴定机构问题。人民法院将进一步加强与环保行政执法机关和司法鉴定主管部门的沟通，共同推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制。