专家谈"依法治国"会给环境保护带来哪些深刻影响

　　中国环境报记者王玮

　　党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系。会议要求，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。多位法学家表示，这也是环境法治体系建设的题中应有之义。

　　形成完备的环境法律规范体系

　　在“依法治国”方略指导下，对照我国建设生态文明、加强环境保护，有何新要求？罗丽认为，我国环境保护领域尚存在环境保护法律体系不够完备，适用法律受限；环境保护重点领域立法空白，资源保护缺失；环境保护法律制度不够严格，环境执法不力等问题，亟待解决。

　　依法治国的基础条件，必须是国家形成了完备的法律规范体系。这也是四中全会提到的五大体系之一。自“依法治国”理念提出以来， 我国已形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律法规体系。当前，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面基本实现了有法可依。

　　北京理工大学法学院教授罗丽介绍说，自我国1978年《宪法》明确规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，首次将环境保护上升到宪法层面以来，伴随着我国经济社会发展和环境保护与可持续发展理念的深入，我国不断加强资源利用和环境保护法制建设，已取得显著成绩。

　　罗丽说，从1979年至今，全国人大常委会制定了环境保护法律10件、资源保护法律20 件。《刑法》、《侵权责任法》设立专门章节分别规定了“破坏环境资源保护罪”和“环境污染责任”。地方人大和政府制定了地方性环保法规和规章700 余件，国务院有关部门制定环保规章数百件。国家还制定了1000 余项环境标准。全国人大常委会和国务院批准、签署了《生物多样性公约》等多边国际环境条约50 余件。

　　在“依法治国”方略指导下，对照我国建设生态文明、加强环境保护的要求，罗丽指出，我国环境保护领域尚存在环境保护法律体系不够完备，适用法律受限；环境保护重点领域立法空白，资源保护缺失；环境保护法律制度不够严格，环境执法不力等问题，亟待解决。因此，在当前和今后一个时期，环境保护领域需要制定《土壤污染防治法》、《海洋基本法》、《核安全法》、《深海海底区域资源勘探开发法》、《生物安全法》等法律，并修改《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《矿产资源法》等法律，系统构建环境保护领域法律规范体系。

　　怎样提高立法质量？罗丽认为，要恪守以民为本、立法为民的理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯彻立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。

　　在实现环境法治的进程中，科学的环境法律体系具有首要的、决定性的作用。作为环境法治首要环节和前提的环境立法，它不仅为环境保护提供法律依据，而且决定并影响持久而稳定的环境法治秩序。但是，光有一个健全的环境法律体系，也是不够的。

　　建立高效的环境法治实施体系

　　杨伟东建议，为确保法律的实施，要细化行政执法中的模糊职责，一是在立法上将职责权限规定得更具体；二是通过对行政机关本身责任的界定，找准问题，切不可将模糊作为推脱、不履行责任的理由；三是创新管理方法，研究新的历史条件下，企业守法与行政执法怎样形成良性互动。

　　2014年4月24日修订的《环境保护法》有关法律责任的规定进一步完善了我国环境法律责任追究制度。我国现行立法已构建了较为完善的环境法律责任制度，为我国环境保护领域高效实施法律制度奠定了基础。

　　北京大学法学院教授汪劲将环保法律的实施分为两种方式，一是行为人自愿按照法律的规定从事或不从事某种行为；二是通过环保等行政部门作出各种具体行政行为要求行为人按照法律的规定从事或不从事某种行为。后者是环保法律实施的主要方式，也称之为环境执法。

　　罗丽认为，长期以来，我国环境保护法律制度不够严格，环境执法不力的现象显著，特别是责任主体范围狭窄、政府环境责任虚化、行政处罚普遍偏轻等责任追究制度不够严格，严重影响了我国环境保护领域相关立法的切实实施。

　　国家行政学院法学部教授杨伟东则更关注依法行政、建设法治政府对法律实施的影响。他说，依法行政与整个依法治国的进程是同步的，是依法治国的关键和重点环节，只有行政机关带头守法了，老百姓才能守法，如果执法者不守法，老百姓就有理由不守法。依法行政十年来取得不少成绩，当然与人们预想的还是有差距的，因此党的十八大提出，到2020年，法治政府基本建成。

　　2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》明确提出建设法治政府的奋斗目标。十八届四中全会对建设法治政府提出了更高、更具体的要求。例如针对权力过大问题，提出把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实际重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。杨伟东说，十八届三中全会仅提到集体，没有个人，这是个全新的内容，寓意很大。

　　此外，十八届四中全会还提到了推行政府权力清单制度、健全依法决策机制、建立行政机关内部重大决策合法性审查机制等等，自觉接受相关方面监督。杨伟东介绍，这其中有些已经在做，如权力清单制度；有些是需要研究的，如政府的法律顾问制度；有些是需要加大力度的，如重大决策审查机制，2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中已有规定，由政府法制部门进行合法性审查。实践中，各部门、各地区地差异大，这次上升到了中央的决定。

　　从结果论谈，杨伟东认为依法行政包括两个方面：一是法定职责必须为，否则就是失职渎职；二是法无授权不可为，不能越权。过去往往强调第二个方面，行政机关不能乱作为，要按照规定、程序处罚。杨伟东注意到，同样，这些年对环保部门的指责，也从过去的乱作为到现在的没有尽到监管职责，也就是不作为的问题。

　　杨伟东建议，为确保法律的实施，要细化行政执法中的模糊职责，一是在立法上将职责权限规定得更具体；二是通过对行政机关本身责任的界定，找准问题，切不可将模糊作为推脱、不履行责任的理由；三是创新管理方法，研究新的历史条件下，企业守法与行政执法怎样形成良性互动。污染企业与环境执法部门不能是猫和老鼠的关系。否则，老鼠永远存在，猫没尽到职责，或是老鼠越来越多。

　　罗丽则建议，一方面，环境行政部门应在“依法治国”方略指导下，依法行政，依法全面履行行政职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。另一方面，在执法过程中，应依照法律严格执法，彻底落实法律责任，彻底改变环境执法不力的现象，使环境保护领域的法律制度得到高效实施，最终实现人与自然和谐发展现代化建设新格局。

　　构建严密的环境法治监督体系

　　林文学提出，顺应人民群众新期待，加大司法在环境保护中的地位和作用。一是加强环境审判组织和队伍建设，二是通过制定司法解释和指导性文件加强对环境审判工作的指导，三是要着力推进环境民事公益诉讼，四是推动建立健全有关审判工作机制，五是大力推进审理程序专门化建设。

　　最高人民法院环境资源审判庭副庭长林文学在接受本报记者采访时表示，最高法将依照十八届四中全会的要求，顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，深化司法体制机制改革，加大司法在环境保护中的地位和作用，维护人民群众的环境权益，努力实现环境治理的现代化和法治化。

　　林文学进一步阐述，一是加强环境审判组织和队伍建设。我国的环境审判工作起步于2007年，当年11月贵州省清镇市人民法院成立了全国第一家生态保护法庭。到今年9月，全国已有20个省、自治区、直辖市设立了365个环境资源法庭、合议庭或巡回法庭。

　　今年6月，最高法成立了环境资源审判庭，专司环境资源民商事案件的审理和业务指导等工作。最高法明确提出，要本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构，各高级人民法院要按照审判专业化的思路，理顺机构职能，合理分配审判资源，设立环境资源专门审判机构。中级人民法院应当在高级人民法院的统筹指导下，根据环境资源审判业务量，合理设立环境资源审判机构，案件数量不足的地方，可以设立环境资源合议庭。个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准，也可以考虑设立环境资源审判机构。

　　二是通过制定司法解释和指导性文件加强对环境审判工作的指导。2013年6月出台的“两高”司法解释，加大了惩处污染环境犯罪的力度，有力地震慑了犯罪分子。最高法制定出台了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》。内容涵盖环境资源审判工作的指导思想、基本原则和目标任务等8个方面内容，并紧紧围绕环境资源审判专门化这一工作目标，从加强环境资源审判机构专门化建设、审判队伍专门化建设和审判机制专门化建设等3个方面提出了具体要求。