环保部门如何履职免责？

　　◆刘国才

　　长期以来，环保工作存在职责不清晰、不正确，履职不到位、难到位，频繁被问责、乱问责等问题，如何界定职责，明确履职要求和边界，免于责任追究等亟待解决。

　　首先，职责不清晰、不正确。

　　职责不明晰。环保工作涉及经济社会发展多方面，做好环保工作需要相关部门共同努力。环保法律法规虽然讲到环保部门、相关部门环保职责，但实施中职责划分不具体，职责履行难考核。对相关部门环保工作职责及主体责任更无刚性约束。

　　环保部门职责定位存在偏差，多侧重于技术和过程管理，对参与综合决策、实施统一监督管理等重要职责及履职方法缺乏认知。

　　环保工作职责在环保系统内部未形成共识，在系统外的相关部门更难得到重视。

　　职责不正确。在许多情形下，环保部门对环保工作实施的统一监督管理变成了环保部门对所有环保任务实施统一牵头管理，出现了谁主张、谁负责的怪相。相关部门对环保工作的分工负责变成了环保部门一家负责，新修订的《环境保护法》确定的齐抓共管的良好局面远未形成。

　　环保部门耕不好别人的田，更荒芜了自己的地。代相关部门履职，一方面是由于环保部门未能将环保工作任务落实到相关部门头上，被迫、无奈履职；另一方面是由于自身对环保工作认识存在问题，将包揽相关部门工作作为自身职责、权利，而实际上，这些职责环保系统难以承担。

　　其次，履职不到位、难到位。

　　履职不到位。由于职责不清晰，环保部门应该履行的职责远未履行好，参与综合决策、实施统一监督管理难以到位。例如，产业布局和设置不符合环境功能区定位、超环境容量排污等问题长期难以解决。环保部门在政府决策中发言权不够，否决权难以运用。在一些地方， “一票否决”形同虚设。钢铁、火电、表面处理、油气回收治理等行业迄今不能有效执行国家污染物排放标准，企业提标改造严重滞后，超标排放问题突出。

　　履职难到位。由于环保工作良性机制未能建立，队伍能力建设普遍滞后，环保部门代相关部门履行职责普遍存在。例如，代建设、农业、公安、经信等部门履行扬尘控制、秸秆禁烧、黄标车淘汰、落后产能淘汰等任务。

　　环保部门有限权利、无限责任，劳心劳体，仍难以完成所有领域的环保任务。与之相对，相关部门环保工作任务却常常难协调、不明确、无压力，不少地方公安交管部门在机动车污染减排中甚至出现不配合环保部门工作的情况。

　　第三，频繁被问责、乱问责。

　　频繁被问责。环保部门部门频繁被问责的原因主要有：一是环保部门确因违法违纪履行职责被问责。例如，对建设项目违法许可、疏于监管、权钱交易等。

　　二是环保部门因监管能力严重不足，难以履职被问责。例如，许多基层环保部门监管能力严重不足，加之很多违法排污行为本身带有隐藏性，难以监管辖区诸多企业违法排污。一旦发生问题，环保部门由于没有按国家规定频次、时间、内容开展监测、监察，或没能及时发现，因失职渎职被问责也就在所难免。

　　三是代其他部门问责。一些环境事件是其他部门监管不到位引发（例如，由于规划先天不足、安全生产措施不力、土地管理不到位等），但环保部门经常成为问责对象。

　　四是依法履职被问责，环保部门监管干扰了地方招商引资环境，被当地党委政府问责。

　　频繁乱问责。环保部门因监管能力不足难以履职被问责、代其他监管部门被问责、依法履职被问责等均属乱问责。

　　由于基层环保部门环境监测、监察等能力建设严重不足，不少地方有限的监管力量不可能实现对辖区所有污染源进行有效监管。废气靠闻、废水靠看、噪声靠听、废渣靠摸、执法靠说是许多基层环保部门监管能力的真实写照。多数基层环保部门工作人员都想做好工作，许多违法问题未能及时发现与监管能力现状有直接关系。

　　环保部门代其他部门问责近年更频有发生。企业发生安全生产事故，环保部门被问责；发生秸秆焚烧事件，环保部门被问责；污水处理厂未建成影响减排任务完成，环保部门被问责等。在问责过程中，未能正确分析主客观原因，急于归咎于环保部门主观原因失责，有失公允。

　　此外，还存在环保部门依法履职被问责的现象。例如，2010年安徽省固镇县以干扰发展环境为由将县环保局6名同志停职。一些地方要求环保局长为盲目招商引资让路，“不换脑筋就换人”。

　　针对这些问题，笔者建议：

　　一是明确部门职责。

　　明确环保部门职责。部门职责应当有边界。对政府部门来说，法无授权不可为，不能将尚不明确的兜底条款作为环保部门的监管职责。

　　笔者认为，环保部门职责应明确定位为政府的重要决策部门，其主要职责包括3项，分别为参与综合决策、实施统一监督管理、对工业企业环境行为进行监管。

　　参与综合决策，即参与政府经济社会发展的综合决策。核心是守住环境质量达标或不突破设定的环境质量目标的底线。

　　统一监督管理，即对政府环保工作实施统一监督管理。核心是明确相关部门在其职责领域环保工作的主体责任，将责任分解到位；监督相关部门履行职责，将压力传递到位。

　　监管工业企业，即对工业企业执行国家和地方环保法律法规及标准情况进行监管。核心是依法对工业企业环保许可、监管污染治理设施运行、规范环境风险源企业的风险防范。

　　明确相关部门职责。相关部门在各自领域承担环保工作主体责任。

　　建设部门在推进城市化过程中，承担着实现城市污水处理、垃圾处理、扬尘控制等目标的主体责任；规划部门承担城乡规划总规和详规中环境基础设施和配套服务设施规划等主体责任；发改部门承担着主体功能区划定，促进产业设置、布局满足功能区定位要求等主体责任；工信部门承担着产业结构调整、淘汰落后产能主体责任；农业部门承担着秸秆禁烧、化肥农药使用控制、水产养殖污染防治监管主体责任；农办承担农村生活污染治理、农村垃圾无害化处理等主体责任；水利部门承担江河排水口设置管理、水资源管理等主体责任；公安部门承担着机动车和老旧车淘汰污染控制任务主体责任等。

　　对职能存在交叉的环保专项工作，要依据相关部门工作职责及特点，本着有利于工作推进合理划分，原则是履职边界清楚，减免扯皮。

　　国家层面要通过文件、政策，尤其是通过立法等形式将各部门环保工作主体责任予以明确，在各部门三定方案中予以体现。明确的主体责任应是具体的、量化的、约束性的。相关部门职责的明确决非自发的、自愿的，它需要环保部门具备与相关部门的沟通能力，更需要环保部门将部门职责的明确上升为政府意志的协调能力。

　　二是明确履职要求。

　　环保部门履职要求。一要参与综合决策。环保部门应承担医生开药方的角色。要根据行政单元经济社会发展和环境保护工作实际，科学确定辖区环境质量达标或不突破设定环境质量目标的底线。在政府环境保护规划以及政府经济社会发展各类规划编制和实施中，依据明确的环境质量底线，设计并实施好满足底线的偿还旧账、不欠新账的规划工程，保障规划期间政府经济社会发展行为不突破行政单元环境质量底线要求。在政府招商引资、城市化推进等经济社会活动中，环保部门要以环境影响评价许可等为手段守住行政单元相应区域环境质量的底线。环保部门要服务政府，在守住环保底线基础上，推动经济的较快增长，促进又好又快发展目标实现。

　　二要统一监督管理。环境保护是国家基本国策，环保部门作为实施基本国策、依法履行统一监督管理的部门，应在政府部门序列中发挥好乐队指挥大合唱的角色。

　　统一监督管理的任务在于设计并运行好政府环境保护的工作机制，即新修订的《环境保护法》所明确的政府对辖区环境质量负责，环保部门对环保工作实施统一监督管理，各相关部门分工负责。

　　部门之间难协调、统一监管难到位是长期以来环保目标不能完成的重要因素。环保部门要认识到，统一监督管理是国家法律赋予环保部门的必须履行好的职责和权力。要树立统一监管的自信，掌握统一监管的方法，切实承担起统一监管的责任。当前，机制建立和运行重点在于落实政府和部门，尤其是部门的环保主体责任。要依托当前党委政府重视，协调相关部门明确各自环保工作职责、目标。要建立政府环保工作目标责任机制，将环保任务通过政府名义落实到本级相关部门头上。要配合党委政府建立考核奖惩机制，保障部门工作落到实处。

　　理性、完整的统一监管机制能否建立和运行考验着环保部门的智慧，体现着环保部门的执政能力。

　　凡环保工作好的地方，无一不是工作机制建立、运行良好的地方。地方环保部门要勇于实践，做好机制设计，将政府对环保工作重视的心动变为政府环保工作机制建立、运行的行动。国家要重视并总结地方经验，构建机制建立、运行的顶层设计。国家层面实现相关部委对环保工作的分工负责会从根本上解决环保工作机制不畅问题，地方相关部门分工负责的机制会随之建立。环保工作机制建立、运行情况要成为上级政府对下一级政府环保工作考核的重要内容。

　　三要监管工业企业。环保部门对工业企业环境监管要做好3件事。手续监管，即依法规范企业环评许可、环保验收；运行监管，即依法监管企业污染物排放和处置；风险监管，即依法排查并建立辖区风险源企业名录，规范风险源企业编制环境风险预案，对预案进行备案，监管企业预案修订、论证、演练。

　　相关部门履职要求。一要认识上并重。相关部门要将环保工作与其他工作置于同等位置，作为部门职责的组成部分。

　　二要行动上同步，相关部门将环保工作与其他工作同部署、同考核。例如，建设部门要将城镇污水处理、扬尘控制与城市化推进同步进行，完成政府下达的污水处理率、扬尘控制率目标。经济综合部门要将主体功能区约束、淘汰落后产能约束与经济增长目标同步推进，如期完成政府下达的产业结构、布局调整符合功能区定位的目标，产业设置符合国家和地方产业政策要求的目标。

　　相关部门要明确本领域环保工作目标，编制环保相关规划，建立部门内部从上到下逐级间（国家、省、市、县）目标责任及考核机制，将环保工作融入部门工作各领域和全过程。

　　三是会同监察部门出台《环保部门职责履行及履职免责办法》。

　　环保部门要会同监察部门出台《环保部门职责履行及履职免责办法》（以下简称办法）。办法要明确：对环保部门依法履行参与综合决策、实施统一监督管理、对工业企业环境监管3项职责，辖区发生环境事件，应区分事件发生的原因，追究当地政府、相关职能部门或企业的主体责任，不应追究环保部门失职渎职责任。对属其他部门监管，如由安全生产、交通运输事故引发环境事件、由污水处理厂建设滞后导致污染减排任务未完成等，环保部门不应被问责。

　　办法制订和实施要依据环保系统监管能力严重不足实际。参照美国环保局思路，承认监管是无法全面到位的，发动全社会参与有奖举报，对环境违法行为一经查实严惩不贷，使企业不敢为、不能为和不想为。参照消防、公安、安全生产等部门做法，明确以抽查方式为主的工业企业监管模式。依据监管能力实际来确定抽查数量和频次。环保部门对纳入监管范围企业，按照规定频次、内容检查到位，对存在问题依法处罚、提出整改要求。

　　国家环境监察体制是国家监察、地方监管、单位负责。地方环保部门按数量、频次、内容规范实施了监管，企业违法行为的问责主体应是其自身，而决非监管的环保部门。

　　遗憾的是，目前，与公安部门出现大案要案不被问责，迅速破案反被评功授奖不同，污染事件发生后，环保部门及时处置，污染者受到了惩处，环保监管人员却被不分青红皂白一律问责。

　　建议环保部门对公安、安全生产、消防等部门监管理念、监管做法进行调研学习，将环保系统由无限责任导向型监管向基于实际能力导向型监管转变，使各部门之间的责、权、利对等，实现公平与正义的统一，真正做到同一个政府序列内的各部门按同一尺度公平公正地衡量是否存在渎职失职行为。失职当问责，尽职应免责。

　　在环境问题频发、环保系统大量被问责的严峻形势下，环保系统要高度重视、尽快提升自身监管能力，将能力建设的目标、任务纳入考核。

　　同时，环保部门自身更要大胆用好统一监督管理法律赋予的职责，在环境污染和生态破坏事件责任调查和确认中要勇于发出强音，公正地确定下级政府及相关部门违法违纪的责任程度、大小，以统一监督管理的主体提出追究责任的要求。

　　作者系环境保护部华东环境保护督查中心副主任