环境执法难如何破解？

　　李云桥

　　环境监管执法难，这是多年来在环境保护领域早已形成的共识，当前必须查找到造成环境监管执行难的原因，并进一步建立和实施相应的整改措施，解决环境监管执法难的问题。

　　一、对环境监管执法难的原因分析

　　在现实环境中，促成环境监管执法难的因素很多，但据笔者分析，其深层原因主要有如下四点：

　　（一）从体制上，由职权缺失所造成的执法难。近年来，一些地方受地方发展利益的牵引和驱动，为污染企业开辟“绿色通道”，“保驾护航”。环境保护机构是各级政府在环保方面的“综合、协调、监督部门”，虽说有“一票否决权”，但因政府在有关企业成立批复、注册、登记、办照等管理体制上，特别是在近年没有设置环境审核、审批权或备案权，所以既无法“综合、协调、监督”“有关部门”，更无法“否决”高污企业进入。在前置关口上的环境审核审批或备案职权缺失，造成后期环境监管的执法难。

　　（二）从法律法规上，由罚则条文的区间化所造成的执法难。我国法律在量刑上都有几年到几年区间时段，有的法律只原则性规定可以并处以罚款，并不具体量化额度。同时，法律缺乏配套的实施细则，容易造成环境监管的执行难。

　　（三）从执法环境上，由地方官员出面说情干预所造成的执法难。目前，我国环保管理体制是一统二分模式。环保工作人员的籍属关系、提拔、任用、薪酬、福利等由地方政府管理与拨付，造成环境监管执法常常要陷入执行环境法律法规和听命地方政府或政府官员的两难选择境地。

　　（四）从执法主体上，由自身素质缺欠所造成的执法难。近年来，需要环境监察的地方和领域多，而环境监察人员少，担子重，造成执法人员学习时间紧张，缺乏学法、知法、用法、执法、守法的劲头与动力，一些执法者位高权重、自高自大心理的滋生滋长，个别环境监管人员经不住利益的诱惑等等。

　　二、改变环境监管执法难局面的对策

　　（一）在顶层设计上，建立和完善环境监管“一票否决”的法律法规。党的“十八大”强调要加强生态文明建设，“一票否决”十分重要。建设项目通过会审、讨论或实体未付诸实施前，都要接受环保部门的审核，这样才能从顶层设计上，建立并完善环保“一票否决”。一个企业一项产品的准生准产，在发改部门确定基本意向后，就要进入环境有关条件的审核审批或备案审查程序。

　　（二）在执法依据上，建立并完善中国特色的地方环境监察案例法。各地环境监察部门对常规的检查项目，要向法律部门每年审核确定典型案例一样，对以往本部门执法案例逐一进行鉴别确定，同时征集、搜集其他地方执法的典型案例，然后以行文方式，汇编颁布一部具有“两高”司法解释性质的地方案例法。

　　此外，在执法法律的衔接上，国家在建立、出台并完善一些环境监管法律后，要及时颁布衔接配套的法规。

　　在法律条文中，授权地方部门结合实际，建立具体管理条例（细则）的，地方部门更要及时建立并推行富有地方特色的配套实施法规。如此一来，既可避免环境监管法律法规执行上的真空时段，又保证法律执行上的连续性、体系性。

　　（三）在隶属关系上，建立并完善直接垂直上级部门的管理体制。

　　国家应当借鉴税务部门模式，将地方环境主管机构改革为两部分，环境管理部分由地方负责环境污染管理和保护，环境监察部分直接收属国家，建立区域性的环境监察机构或建立省级的相应机构，避免地方政府直接间接的干预。

　　（四）在人员素质整体优化上，建立并打造一支勇于监管、擅长执法的廉洁高效队伍。环境监察人员的素质高低，决定这支环境监察队伍执法能力和水准的强弱。环境监察队伍的建设，一要从工作人员个体知法、用法、执法、守法能力着眼，从政治、业务、廉洁、创新等的整体优化入手，按照环境保护部的安排要求，深入开展学法、用法、执法、守法活动。要结合实际认真学，带着问题反复学，对每一部法规、标准，要熟知内涵，掌握外延，精通适用对象和使用特点，以及通晓这一部法和那一部法的相互联系、包容、交叉和侧重，做个用法、执法、守法游刃有余的典范。

　　二要创新公务员管理方法，在内部实行工作人员能级制，每年要理论联系实际，进行学法、用法、执法、守法考试考核，并把考试考核成绩，作为能级升降和干部选拔、任用、评先选优的主要依据，促进整体工作业务能力的大幅度提升。

　　三要强化执法，更要守法理念，灌输廉洁执法、廉洁从政准则，开展干干净净做人干事教育，从而打牢使环境监察队伍成为“来之能战，战之能胜”廉洁高效的整体思想基础。从间接的方面，既要向过去一样从企业聘请环保监督员。同时，也要在门户网站上开环境监管执法微博，通过晒环境监管工作者学法、用法、执法、守法，提高能力与效率等情况，并与网民沟通，请监督员和网民监督与评议，督促环境监察队伍尽快成长，成为不折不扣的生态文明建设主力军。

　　作者单位：辽宁阜新阜矿集团公司