生态保护红线制度创新研究

　　课题组中方组长：欧阳志云 中国科学院生态环境研究中心副主任、研究员

　　课题组外方组长：Derek Thompson 加拿大不列颠哥伦比亚省环境、土地与公园部前副部长

　　划定生态保护红线与加强红线区域管理是解决生态环境问题的重要途径。目前我国正在划定生态保护红线，但是相关的机制、政策、法律并不完善，这将对生态保护红线区域的保护带来巨大障碍。为此，主要政策建议如下：

　　第一，完善和明确生态保护红线的内涵与体系构成。

　　依据我国生态问题、生态敏感性和生态系统服务重要性空间特征，建议将国土面积的35%的区域确定为国家生态保护红线，保护生态系统，服务重要区域与生态高敏感区，保障国家生态安全。以《环境保护法》为基础，建议国务院尽快制定《生态保护红线管理办法》，规定：生态保护红线的定义与内涵、划定方法、管理体制、规划、批准的程序与方法、保护目标与管理要求、生态补偿办法、环境准入准则、监督考核办法、违法处理办法以及相关的责任机构。

　　第二，完善空间规划体系，明确划定生态保护红线。

　　在现有的土地利用规划体系中，增设生态用地类型，形成包括农业用地、建设用地、生态用地与未利用地4个类型的新的土地利用规划分类体系。并将生态用地作为确定生态保护红线的依据和协调不同部门生态保护红线用地的基础。同时，建议在国土规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划中，明确划定生态保护红线，从规划层面强化生态保护红线划定的重要地位，从土地利用规划角度保障和强化生态保护红线区的生态保护。

　　在协调海洋各类战略性规划的基础上，通过海洋生态功能区划和海洋其他空间规划，确定海洋生态保护红线，保护海洋保护区、重要河口生态系统、重要滨海湿地、重要渔业水域、特殊保护海岛等具有重要保护价值的海域，维护海洋生态健康和生态安全。

　　第三，建立自然生态保护协调机制。

　　建议自然生态保护管理机构，从以下方面强化生态保护红线监管工作：制定国家生态保护战略与政策；统一协调与管理国家自然保护地，制定国家生态保护红线规划与国家生态保护地规划；生态保护红线监督与报告；规划、组织区域重大生态建设与恢复工程；实施生态补偿和奖励机制；规划和开展生态保护红线划定、监管能力建设。

　　第四，完善自然保护地体系，将生态保护红线与保护地体系整合，建立生态保护红线分部门、分类、分级管理机制。

　　进一步明确和整合我国现有不同类型的保护区的功能定位与管理体制，以森林公园、地质公园、湿地公园、海洋公园，历史文化遗址等类型为基础建立不同级别的国家公园，以水源保护区、水土保持重点区、洪水调蓄区、防风固沙重点区等为基础建立生态功能保护区，解决长期以来不同类型保护区交叉重叠、管理目标不明确的问题。

　　统筹生态保护红线区域与自然保护地，将生态保护红线区域落实到自然保护地体系中，针对自然保护地体系中的生态保护红线区域实施统一协调和分类、分级、分部门管理，实现生态保护红线区域的有效保护。

　　第五，以生态保护红线为基础，完善生态补偿制度和激励机制。

　　以生态保护红线区为载体，综合考虑土地权属与利益相关者，建立生态补偿长效机制，将生态补偿直接支付给生态保护红线区的土地所有者或经营者。根据不同县域生态保护红线区的面积及比例，完善生态转移支付政策，实现生态转移支付强度与生态保护红线区域面积和保护成效挂钩。围绕生态保护红线区域面临的突出生态问题，布局重大生态建设工程，促进退化生态系统恢复，增强生态保护红线区的生态服务功能，构筑生态安全格局。