环境公益诉讼需另辟蹊径？

　　◆贺震

　　江苏省泰州市环保联合会对江苏省泰州市某贸易公司违法将废酸偷排到河中的案件提起了环境公益诉讼。这一诉讼日前在江苏省高级人民法院进行了二审的第二次审理。这起案件系迄今为止全国环境公益诉讼赔付额度最高的案件，一审判决被告支付环境修复费用1.6亿元。这也是江苏省高级人民法院环境资源审判庭成立后受理的第一案。此案虽然是一起普通的非法倾倒危险废物的案件，但已注定成为环境公益诉讼的经典案例。

　　三次庭审时，笔者当庭全程直击了案件的审理过程。通过旁听这起案件的审理，笔者对此起环境公益诉讼控辩双方争论的焦点及下一步如何推进环境公益诉讼作了一些思考。

　　泰州市环保联合会是否具有提起环境公益诉讼的主体资格？这在泰州中院一审和江苏高院二审时，都是反复争论的第一个焦点。

　　一审时被告将生产过程中产生的副产品废酸交给无处理资质的某贸易公司处理的6家企业和二审时提出上诉的4家企业代理律师均认为，泰州市环保联合会不具有提起诉讼的原告主体资格。

　　他们的理由主要有两点。其一，据《民事诉讼法》规定，提起环境公益诉讼的主体必须是法律规定的机关和有关组织。泰州市环保联合会与这起案件没有直接利害关系，不属于民讼法规定的有关组织。

　　其二，新环保法第五十八条规定，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。今年6月23日发布的《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》规定，符合环境保护法第五十八条规定的社会组织提起的公益诉讼，应当依法受理。而泰州市环保联合会成立于2014年2月，到8月提起本案的环境公益诉讼时，成立时间不满5年，不具有诉讼主体资格。

　　在二审法庭上，作为上诉人的4家企业代理人提出，一审法院认定联合会原告主体适格，违反了法律规定。

　　对于被告代理人提出的质疑，泰州市环保联合会答辩称，民诉法规定，法律规定的机关和有关组织有权提起公益诉讼，这里“法律规定的”只针对机关。因为对于国家机关来说，法无授权不可为。而社会组织只要符合民讼法规定的“有关”的要求，即可提起环境公益诉讼，而无须再由法律规定。

　　泰州市环保联合会是在泰州市民政局注册登记的、全市唯一的一家专门长期从事维护社会公众环境权益的环保组织，本案发生在泰州境内，损害了泰州的生态环境，与泰州市环保联合会的职能当然“有关”。

　　新环保法尚未施行，泰州市环保联合会符合民讼法和现行环保法规定的起诉主体资格，当然是可以提起本案公益诉讼的“有关组织”。他们提起本案公益诉讼，不仅是环境保护严峻形势的客观需求，也是维护当地社会、公众利益的客观需求。

　　其实，这本不应成为一个争论的焦点问题，泰州市环保联合会于今年8月提起本案诉讼时，完全具有符合现行法律规定的诉讼主体资格。因为，此时新环保法还没有施行，其对提起环境公益诉讼的社会组织的约束条件尚未产生约束效力。

　　泰州市环保联合会是今年2月25日经泰州市民政局批准设立、接受泰州市环保局指导的非盈利性社团组织。作为依法成立的以保护环境为主旨的非盈利性社团组织，为保护水生态环境和维护公众环境利益，依据民诉法和现行环保法的规定，毋庸置疑有权提起环境民事公益诉讼。

　　泰州中院一审认为6家化工企业辩称的“泰州市环保联合会没有诉讼主体资格”不成立。一审和二审时，泰州市和江苏省人民检察院分别委派的、作为支持起诉机关的代表出庭的副检察长也持相同观点。其实，一审法院受理此案，就意味着对泰州市环保联合会诉讼主体资格的认可。

　　虽然本案二审尚未判决，但笔者认为，对此应该没有悬念。

　　但是，本案被告方把这个问题作为焦点揪住不放，提醒了我们，在2015年1月1日新环保法施行后，由谁来作为原告提起环境公益诉讼，应成为环保部门、司法部门，以及关心环境公益诉讼的专家、学者们认真研究的一个问题。

　　如果把本案的起诉时间从2014年8月推迟到2015年1月1日后（至2019年2月25日），不仅泰州市环保联合会确实不具备起诉的主体资格，而且从笔者掌握的情况看，整个泰州市都没有具备提起环境公益诉讼资格的社会组织。

　　从近年来的司法实践看，一些社会组织提起环境公益诉讼的案件往往因为起诉人不具备原告资格被挡在了法院门外，导致大多数涉及生态环境司法保护的案件没法受理、立案。因此，近年来，环境公益诉讼在全国几乎处于冰封状态。即使是中华环保联合会，其在2013年提起的8起环境公益诉讼也全部被拒绝受理，理由都是主体不适格。

　　长期以来，哪些机关、哪些组织可以提起环境公益诉讼，一直是困扰环境公益诉讼的重大问题。

　　在2012年修订通过、2013年1月1日起施行的《民事诉讼法》第五十五条作出“对污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”的规定时，许多业界人士一度认为，环境公益诉讼迎来了春天。

　　但即将施行的新环保法第五十八条对哪些机关可以提起环境公益诉讼没有做出规定，对可以提起诉讼的社会组织又设置了严苛的条件。

　　笔者注意到，11月26日国务院常务会议审议通过的《大气污染防治法（修订草案）》没有涉及到环境公益诉讼的内容。在作为环境保护基础法的环保法对哪些机关可以提起环境公益诉讼没有做出规定的情况下，如果未来正式通过的专项法也不对此作出规定，这就意味着没有机关可以提出环境公益诉讼。

　　在公民自然人公益诉讼的主体资格已被民诉法排除在外，而如果机关又不能提起环境公益诉讼，符合新环保法规定条件的社会组织少之又少，甚至在许多设区的市一级行政区内根本就没有，则意味着新环保法实施后的相当一段时间内，环境公益诉讼必将进入冬天。

　　公益诉讼在世界各国司法实践中一个最突出的问题，就是诉权滥用。为了防止滥诉和节约司法资源，法律对提起环境公益诉讼的社会组织设置一定的门槛是必要的。

　　民间环保组织本应是环境公益诉讼的主力军。但就现实情况看，新环保法设置的这一门槛显然过高了，客观上制约了我国环境公益诉讼的发展，影响了环境保护的效果。

　　其一，我国环保社会组织不发达，许多组织成立时间短，注册级别低，生存艰难。据去年民政部的调查，全国包括环保公益组织在内的、能够生存两年以上的草根组织不到30%，能够生存3~4年的只有15%。

　　其二，提起环境公益诉讼需要相当的环保及法律专业能力和财力、物力的支撑，不少环保公益组织受条件、能力限制，本身就没有提起环境公益诉讼的能力。

　　其三，由于环保公益组织有一定的地域性，那些比较活跃、符合新环保法规定条件、且具有提起诉讼能力的，往往又与环境污染、环境损害事件“八竿子打不着”，不符合民讼法规定的“有关组织”中的“有关”的要求。

　　其四，与西方国家对环保公益组织有着大量的社会捐赠、不用自筹资金不同，我国许多环保公益组织为了生存，往往还从事着其他方面的活动，并非专门从事环境保护公益活动，从而排除了这部分环保组织提起环境公益诉讼的资格。

　　总之，既符合民诉法要求，又符合新环保法要求，可以提起环境公益诉讼的社会组织在全国范围内非常少。如不寻求合适的对策，新环保法施行后，环境公益诉讼将难以开展。

　　新环保法显然不可能短期内再行修改，解决好环境公益诉讼主体的适格问题，必须另辟蹊径。

　　笔者认为，覆盖区域为国家和省一级、已经设立5年以上的环保公益组织，如中华环保联合会、生态文明研究与促进会、环境科学学会、环保产业协会等，可以将那些成立不足5年、专门从事环保公益活动的社会组织，通过一定的手续整合到自己旗下，理顺组织架构，赋予其诉讼的主体资格。提起环境公益诉讼时，以中华环保联合会等上级组织机构的名义起诉，具体操作时，由当地的分支机构实施。

　　这样，既符合了民诉法规定的有关要求，又符合新环保法中规定的其他资格条件，从而鼓励更多的环保组织参与环境公益诉讼，推动环境公益诉讼健康发展。