按日计罚怎么罚？破解"不会用"以致"不敢用"的难题

　　◆本报记者童克难

　　编者按

　　新修订的《环境保护法》实施在即，为切实加大执法力度，严惩环境违法行为，环境保护部部务会议原则通过了《环境保护主管部门实施按日连续处罚暂行办法（草案）》等四项办法，完善相关执法细则，对新法的实际操作进行细化、补充。本报自今日起，将在一版陆续对四项细则进行深入解读。

　　新修订的《环境保护法》第59条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”

　　按日计罚的出台， 解决了环境违法成本低的问题。这记重拳也将随着新修订的《环境保护法》的实施逐渐发挥作用。作为一部综合性的基础法律，新修订的《环境保护法》对于按日计罚的表述并不是非常具体。为使按日计罚更具操作性，环境保护部近日配套发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚暂行办法（草案）》（以下简称《办法》）。

　　哪些行为适用“按日计罚”？

　　“新修订的《环境保护法》对按日计罚作了严格的规定，并授权地方性法规根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为种类，但却没有给出具体的适用情形。”赤峰市环境监察支队负责人表示。

　　正如这位负责人所言，哪些是新修订的《环境保护法》中第59条规定的“违法排放污染物”，这是基层环保工作人员首先要了解的内容。哪些行为适用于按日计罚，正是《办法》进一步明确的重点之一。

　　《办法》明确的5种适用情形中的4种恰恰是环境执法实践中经常遇到的问题。《办法》出台后，将从经济手段上有力地打击和震慑企业违法排污问题。

　　此外，值得注意的是，《办法》中第五条除规定了4种违法行为适用于按日计罚外，将“其他违法排放污染物行为”也列入适用范围。同时，第六条规定，“地方性法规可以根据环境保护的实际需要， 增加按日连续处罚的违法行为种类。”

　　“《办法》中明确规定了4种适用于按日计罚的行为，而第五条中‘其他违法排放污染物行为’是一个兜底条款，结合第六条‘地方性法规的实际需要’，将使按日计罚在实际执行过程中更具操作性。”环境保护部环境监察局处罚处处长姬钢向记者介绍。

　　另一个值得关注的焦点是《办法》将“通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据”等行为与“不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物”一同列入按日计罚处罚范围之中。

　　“新修订的《环境保护法》和‘两高’关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释中都明确规定了对通过暗管、渗井、渗坑等方式违法排放污染物的处罚措施。可以说，《办法》是与新修订的《环境保护法》和“两高”司法解释的有效衔接，违法行为可能同时既触犯了一些行政的法律义务，要接受按日计罚，同时也有可能触犯刑法。”赤峰市环境监察支队负责人表示。

　　“法律重在实施，《办法》的出台，明确了按日连续处罚的适用范围，这对于基层环境执法人员正确实施处罚明确了目标方向、提供了有力的依据，尤其对没有任何这方面工作经验的地区更加重要。”唐山市环保局法宣科负责人表示。

　　哪种行为是“拒不改正”？

　　弄清楚哪些行为是“违法排放污染物”之后，另一个基层环保工作人员关注的问题就是，什么是新修订的《环境保护法》第59条规定中“拒不改正”的行为。

　　姬钢坦言，按日计罚政策的出台，对执法人员的工作压力可能比企业更大。“不会用”导致“不敢用”，可能是基层环保人员首先面临的问题。最早开展按日计罚的重庆市和深圳市等地区，在早期实践过程中，都或多或少由于程序不够清晰，致使执法人员对按日计罚的责令改正、查验等主要环节的理解不透彻，不敢轻易使用这项制度。

　　《办法》第三章实施程序规定，“环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物的，应当进行调查取证，并依法作出行政处罚决定”，并向排污者送达责令改正违法行为决定书。

　　在依法对排污者送达责令改正违法行为决定书后的30天内，环保部门以暗查的形式对排污者的违法排污行为改正情况实施复查。复查中发现排污者拒不改正违法排污行为的，环境保护主管部门可以对其实施按日连续处罚。

　　《办法》明确了环保部门复查的方式为“暗查”。复查方式的明确，让企业不敢再存在侥幸心理，使按日计罚更具威慑性。

　　而对于何种行为属于“拒不改正”，《办法》也有明确规定：责令改正违法行为决定书送达后，环境保护主管部门复查发现仍在继续违法排放污染物的；拒绝、阻挠环境保护主管部门实施复查的。

　　“《办法》对于实施程序的明确规定，对基层执法具有较强的指导意义。特别是对拒不改正的违法行为可以再次责令整改并再次启动按日计罚程序的规定，明确了按日计罚可以连续实施，能够对违法行为产生执法威慑力。”深圳市人居环境委员会政策法规处相关负责人表示。

　　罚款怎么计算？

　　在按日计罚的计罚方式方面，《办法》的第十六、十七、十八条也给出了明确规定，即按日连续处罚的处罚周期为责令改正违法行为决定书送达排污者之日的次日起至环境保护主管部门复查之日止。再次复查仍拒不改正的，计罚日数累计执行。

　　姬钢举例说，如果违法企业本月31号被环保部门下达责令改正违法行为决定书，从下月1日起，如果环保部门在15日复查时违法企业还没有改正其违法行为，那么按日计罚的天数就核定为15天。再次下达责令改正违法行为决定书之后的20日再次复查时，企业如果还没有改正，那么按日计罚按照20天核定。

　　环境保护按日连续处罚每日的罚款数额为环境违法行为的原处罚数额。也就是说，如果上述企业的违法排污行为因违反《水污染防治法》等排放标准或行政法规，在初次检查时已经被处以10万元罚款，那么在15日环保部门复查时企业被罚款的金额将累计到150万元。显然这会极大地提高企业违法成本。

　　“《办法》一是明确了计罚周期，二是明确了计罚金额。这使按日连续计罚实现了有章可循、有据可依，同时对规范行政处罚裁量具有规范作用，原处罚数额是在综合考虑企业违法行为程度的基础上裁量做出的，实施按日计罚必须按原处罚数额计罚，这就规定了一次裁量多次规范，也就相当于对环保部门正确使用自由裁量提出了明确要求。”唐山市环保局法宣科负责人说。同时她也表示，环保部门在责令改正期限方面要科学界定，避免随意放宽责令改正期限构成包庇行为。