发挥环保立法的信号传递效应

　　◆李志青

　　2014年12月23日，十二届全国人大常委会第十二次会议开始审议大气污染防治法修订草案，这是这一法律自1987年施行至今的首次全面修订，也是新修订的《环境保护法》自2014年审议通过后，在大气环境保护领域上的一个具体落实和延伸。在我国正面临生态环境污染极大挑战的背景下，无疑将对生态环境的保护发挥积极的信号传递作用。通过立法，我们可以理顺各方面关系，塑造生态环境保护的有效信号传递机制。

　　正如2014年末的中央经济工作会议指出的：“现在环境承载能力已经达到或接近上限，必须顺应人民群众对良好生态环境的期待，推动形成绿色低碳循环发展新方式。”从中可以看出，在环境承载能力到绿色低碳循环发展新方式之间仍然存在较大的鸿沟。这个鸿沟所体现的，其实就是在由生态环境资源等构成的下游和由生产消费等所构成的上游之间在诉求上的相互背离。

　　也就是说，从污染的下游环节（生态环境资源等）来看，我们已经明确感觉到了生态环境的容量已经达到或接近上限，从而承受极大的挑战和压力。但从污染的上游环节（生产消费等）来看，却似乎并没有感受到这样的挑战和压力，或者说感受度不高。正是存在如此的背离，才形成了目前我们在环境保护上意愿度较高而执行力不足的不利局面。

　　那么，为何在上游和下游之间会存在如此的背离甚至矛盾？主要原由在于，我们缺乏一条有效的信号传递路径，将下游的挑战和压力所形成的信号及时地向上游传递。这个传递过程并不是仅仅体现在认知上，而且还要体现在行动上。

　　具体而言，一方面，受体制机制的约束，上下游之间被割裂开来，各自为政，所以出现了背离。譬如受原有的政府绩效考核制度影响，重上游的生产和消费，而轻下游的生态环境和资源保护。这样一来，上下游相互之间的诉求就没法统一了。另一方面，则是受到政策措施有效性的影响，低效和无效的政策会在很大程度上削弱上下游之间的紧密连结，从而也在事实上将上下游割裂开来。譬如我们希望通过标准、总量控制、地区协调、按日计罚等具体的政策手段来控制超标和非法排放，但这些政策手段如何实施、是否连贯、相互之间有没有抵触、是否会产生污染的转移或外溢等，这些细节都关涉到信号传递的成效。如果没有科学合理的设计，那么即便出发点是积极的，结果也会事与愿违。经济学的研究表明，所有信号传递机制的失效都会在不同程度上带来选择的失灵，譬如导致劣币驱逐良币式的逆向选择。

　　上述情况都意味着，要取得生态环境保护上的实际效果，就必须打通上游和下游之间、认知与意愿之间，以及意愿与行动之间的隔阂。其中的关键之处在于，必须建立有效的信号传递机制，要让生态环境恶化以及容量已经接近或达到上限的危险信号，以最快速度传递到社会经济的各领域和各环节，并转化为推动改变的实际行动。

　　如此，我们才能理解当下在生态环境保护法律法规上所做的种种努力。尤其是在全国范围内进行大规模动员，将公众的参与纳入到法律法规制定中。在本质上，这个过程本身恰恰就是在创建一种有效的信号机制。

　　其一，立法有助于搭建促进信息透明和公开的平台。在法律的框架下，所有针对污染的控制措施都会形成稳定而有效的成本或收益信号，并在公平公正的基础上调节各相关行动方的行为。同时，也为各行动方发布相关的信息创造沟通和交流的平台。其二，将生态环境保护的信号传递给各利益相关主体，这里面既包括污染排放的直接源头，如企业和消费者等，也包括对污染排放负有管制职责的各级地方政府。修正以往因为信号机制模糊而造成的环境违法成本低而守法成本高的假象，形成更为直接的价格信号。这样，将更为有效地使生态环境所承受的压力能转化为各方的实际行动。其三，将生态环境保护的信号传递给市场，尤其是将信号传递给资本金融市场。让市场的投资者和消费者对生态环境污染行为做出筛选，从而对上游形成硬性的预算约束。

　　可以看到，正是基于以上3方面，此次《大气污染防治法》的修订对政府职责、违法排污的处罚力度以及管制的覆盖面等都作了相应的调整，充分体现了立法打通环境保护上下游环节的信号功能。

　　当然，从生态环境容量的上限出发，我们的确有必要尽快加强法律法规的建设。但与此同时，值得注意的是，我们还必须注意在生态环境保护过程中的另一个上限，那就是法律法规的制定也必须在法理的框架内展开。这是一个必要的原则，我们不能因为一些短期的、应急性的污染防治需要，就本末倒置，使得污染防治反而成为阻碍其他公共利益的一个由头。

　　我们要坚信，只要真正地在全社会建立起有效的制度来实现信号的无阻传递，那么，假以时日，就必定会扭转因为市场失灵而带来的生态环境资源错配，进而恢复绿水青山和蓝天白云。

　　作者系复旦大学环境经济研究中心副主任