广东省中山市开展环保行政执法案卷评查

中国环境报记者黄慧诚 通讯员黄丹雯

环境执法既要建立重心下移、力量下沉的工作机制，又要积极推行“阳光执法”，严格规范和约束执法行为。

基层是行政执法的主要领域也是薄弱环节。不久前，国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》，强调加快解决环境监管执法队伍基础差、能力弱等问题，加强环境监察队伍和能力建设，为推进环境监管执法工作提供有力支撑。

2012年以来，广东省中山市环保局结合实际改革创新，通过开展行政执法案卷评查，有效地提升了镇区环境监管和行政执法水平，取得了较好的成效。

中山市是如何开展环保行政执法案卷评查的，在评查中又发现了哪些值得借鉴的问题？记者对此进行了采访。

评查督促改进//坚持问题导向，批评与表彰相结合

广东省中山市是全国3个不设县、直管镇的地级市之一。基于特殊的行政架构和当地经济社会发展实际，2012年7月，中山市在全市实施简政强镇事权下放改革。按照全市统一部署，市环保局与24个镇（区）签订委托协议书，各镇区综合行政执法局在委托事权范围代行市环保局部分行政执法权，包括行政审批类事权和行政执法类事权两大类。

截至2014年12月，中山市环保局214项行政处罚权中，已有109项下放到各镇区，包括市控以下污染源和建设项目违法处罚两大类。

两年多来，事权下放改革有效地调动了各镇工作积极性，推动各项工作开展。但由于一些镇人少事多、人员素质参差不齐以及人事管理体制等原因，也导致了部分镇案卷质量低、执法水平不高等问题产生。

“但如果诉讼输了官司，是由市局而不是各镇分局担责。”中山市环保局法制科负责人胡涛告诉记者。

2012年7月2日，《中山市环保系统简政强镇事权下放监督管理暂行办法》、《中山市环境保护局行政执法案卷评查办法》一并印发实施。

2013年6月24日～28日、2014年9月17日～19日，中山市已分别开展了两次评查工作并探索出一些好的做法，案卷评查成为加强事权下放监督管理的有效手段之一。

中山市环保部门联合检察部门共同开展评查。根据中山市环保局与市检察院签订的《关于共同开展预防职务犯罪工作的意见》相关规定，市环保局会同市检察院组成案卷评查小组。

检察人员的参与和指导，大大增强了评查工作的权威性和专业性，有利于规范行政行为并及时预防职务犯罪。

中山市以行政处罚案件为主，集中调阅与现场抽查相结合。根据《中山市环境保护局行政执法案卷评查办法》，评查对象包括各镇区在行使行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政征收等行政执法权活动中所形成的行政执法案卷。

通过对案卷实施检查，对行政执法行为的合法性、合理性和行政执法文书的规范化等情况进行检查评价。

目前，中山市评查以行政处罚案件为主。2012年，全市各镇区处罚了140宗案件，2013年评查从中抽查了70宗。2013年各镇区处罚了253宗案件，2014年评查从中抽查了108宗。

根据评查办法，案卷评查原则上实行年度评查制，以查阅案卷为主，采取集中调阅和现场抽查形式进行。实践中，评查小组兵分两路，各到两个镇区，组织附近镇区集中现场抽查。

评查小组从案卷目录中随机抽取每类案卷5卷～10卷作为评查案卷，全年案件数不超过5件的，按实际数量抽取。对于存在问题的，评查小组当场指出。

此外，中山市坚持问题导向，通报批评与通报表彰相结合。据介绍，每次评查都是直奔问题而去。如2014年评查情况通报中，案卷存在问题统计表作为附件一并告知，在24个镇区中108宗抽查案卷中，一条条清晰列出存在的每一个问题，共141条。

对于评查组专门“找茬”“挑刺”，部分镇区由起初的不理解变成后来的欢迎了。“为什么？因为我们下来是帮助他们发现问题、指导工作、督促改进的。” 胡涛指出。

根据评查办法，中山市环保局对案卷评查中发现的普遍存在问题进行归纳总结，并对评查工作情况予以通报，评查结果列为市环保局对镇区环保分局依法行政工作实绩考核的重要内容。

细节决定成败//注意材料是否完整、取证是否规范

“晒晒案卷红红脸”，案卷评查工作有效地促进各镇区规范执法，提升了案卷质量。胡涛说，“2013年评查发现的一些问题，在2014年案卷中得到了较大幅度的整改。但检查中仍发现不少共性问题。”

在立案环节和调查取证环节，要注意材料是否完整、取证是否规范等问题。立案环节中材料的完整性、程序的合法性以及内容的清晰度，这3个要素在评查小组看来，部分镇区仍做得不够规范。

如立案登记表内没有清晰记载案件来源，没有附上信访投诉或群众举报的相关材料；未按照《环境行政处罚办法》规定的时间立案，个别案卷立案日期与调查终结日期为同一天，没有体现案件调查取证过程，还有个别案件存在超前立案问题。

“一些案卷对当事人涉嫌实施了何种违法行为都表述不清，这也体现了工作人员的文字表述能力不足。”胡涛说。

调查取证也是个大问题，需要规范制作。很多照片只有照片，没有文字说明、拍摄人、拍摄时间等内容。当事人出具的书面文件的复印件没有获得当事人的确认，笔录涂改时没有经当事人签名或捺手模确认；在场人拒绝在现场检查笔录中签名时，没有邀请见证人见证并在笔录中注明情况。胡涛认为，“这些细节都会影响甚至决定诉讼成败。”

据介绍，在案审环节，要注意法律法规适用是否恰当、程序是否完备等问题。据介绍，很多案件在适用行政处罚自由裁量标准时，没有注明自由裁量标准具体的条、款、项或裁量标准的具体规定等，引用行政处罚自由裁量标准不规范；部分案卷中没有案审小组集体谈论案件后形成的书面会议纪要或会议记录，无法证明案件是经过集体讨论研究后作出行政处罚决定的；部分案件减轻处罚的依据通常仅是当事人的一份申辩材料，无其他证据材料附卷。

此外，存在案卷未适用法律法规全称，适用法律法规条文不准确甚至错误等问题。如在案件中将《中华人民共和国水污染防治法》写成了《水污染防治法》。

“文书制作、文书送达、结案归档等环节也不可忽视，要保证结案材料完整。”胡涛强调。评查中发现相当一部分案卷当事人履行行政处罚情况记录不清晰，但已经将案件结案归档。相当一部分未履行行政处罚决定的案件未申请法院强制执行，直接将案件结案归档。

在文书送达过程中，送达回证中见证人签名、当事人拒签情形、签收人身份等信息应按相应要求规范化。送达文书因当事人已搬迁或关闭无法送达时，送达回证中除了见证人签名，还应注明当事人已搬迁或关闭等文字说明，且附上证明照片。

不仅如此，案卷评查中发现处罚文书制作不够严谨、不够规范、存在不符合程序的地方。如依据《建设项目保护管理条例》第二十八条进行处罚时，在处罚决定书的处罚措施中没有注明具体的建设项目名称，只有生产设备名称等。

评查发现，个别镇区行政处罚决定书下达前，没有经本部门负责人签批同意。个别案件的处罚告知书应告知当事人听证权利而没有告知。