聚焦“重典治污”：环保部门第一次有行政强制权(2)

　　湖南省环保志愿服务联合会会长何建军表示：“现在很少有民间环保组织有专业的律师团队从事环境诉讼。湖南基本上还没有民间环保组织尝试过环境诉讼，湖南律师行业对环境法有实际经验的律师也不多。”

　　由于公益诉讼从立案到执行甚至需要历经数年，并且需要大量资金支付鉴定等费用，案件的可持续性和败诉的风险问题非常突出，国内许多公益组织目前仍处在观望的阶段。

　　“我们机构短期内不会考虑以公益诉讼的方式解决环境问题，公益诉讼所需要花费的时间和金钱成本非常高，胜诉与否很难预计，风险极大，一个败诉可能就把一个环保组织打没了。”长沙市曙光环保公益发展中心负责人刘曙坦率地告诉记者。

　　“新环保法赋予了我们民间环保组织很多新的权利，尽管这些事情落实存在很多挑战，但民间组织一直在夹缝里求生存，对于挑战心态是适应的，只要有法可依，我们认为就有更多的机会。”何建军乐观地说。

　　环保信息公开尚需落到实处

　　今年1月19日，在河北省武邑县人民法院，一场“民告官”的审判正在进行。武邑县环保局因未按法律规定向申请人公开环境信息被告上法庭。这也是新环保法实施后河北省首例政府环境信息公开诉讼案件。

　　2014年9月起，河北民间环保组织法树信息咨询中心自筹资金开展“环保部门信息公开能力测试项目”，选取了河北省43个县级环保部门发送信息公开申请书，要求公开本辖区内的重点排污单位名单、确定重点排污单位的程序和法律依据及2012至2014年间对重点排污单位的行政处罚情况等内容。虽然法律上已有明文规定，但项目实施的困难还是出乎意料。在收到信息公开申请书的43个县级环保部门中，只有5个县针对申请进行了相关内容公开。

　　“做这个项目的目的就是在新环保法推出后，测试基层环保部门的信息公开意识和能力，但部分环保部门的表现让我们失望。”中心总干事李永卓说，“本来依法应该公开的信息，环保部门却充满了抗拒和猜疑。”

　　半月谈记者在项目记录上看到，作出回复的环保局工作人员问得最多的问题就是“你们是什么人”、“你们这么做有什么目的”，或用“需要和领导商量”等进行搪塞。很少有人去关注环境信息公开这个问题本身。

　　“连具有专业知识的环保组织申请信息公开都这么难，更别提普通群众了。基层行政部门存在普遍的多一事不如少一事的‘衙门作风’，能不公开就不公开，能不说话就不说话。”李永卓说，这个项目还反映了基层环保部门仍存在法律意识淡薄、依法行政能力低等问题。在环境维权成为社会热点的今天，环保部门亟须增强信息公开的意识和能力，提升依法行政的能力。

　　目前国家涉及环保的法律有30多部、行政法规条例有90多部，大众环保意识逐渐觉醒，环保部门必然需要不断应对公众的质疑和询问。河北省人大常委会城建环资工委副主任白刚坦言，近年来我国进入环境污染事件高发期，环境信息公开不到位、参与渠道不畅通等造成当前环境、公众利益冲突日益尖锐。

　　“信息公开程度越高，说明环境工作越透明，也越重视公众的参与。”湖南民间环保组织绿色潇湘负责人孙成表示，新环保法进一步强化信息公开，不仅有助于保障公众知情权，也能防止一些环保事件的发生，更能推进环保工作的落实。(半月谈记者 史卫燕 夏军 杨丁淼 秦华江 巩志宏)

对政府问责、监督能否落实

　　一段时期以来，基层环保部门往往被夹在党政“一把手”和企业之间，治污工作处处受阻。本次，新环保法对环保部门、地方政府要求更严，明确了环保直接与干部考评挂钩、九种失职渎职行为等。显然，新环保法要实现“铁拳治污”，就必须把对政府的问责、监督落到实处，真正加大对包括环保部门、党政“一把手”在内的问责，这就需要克服一系列现实体制困难。

　　环保监管体制尚需理顺

　　湖南省湘潭市雨湖区环保局副局长张洪峰近来颇为得意。今年1月4日，雨湖区环保局进行专项整治行动，对拒不执行《责令停止排污决定》的企业进行取证，并将3名责任人移送公安机关行政拘留。

　　“这是新环保法施行后，国内按新法实施行政拘留的首例。”张洪峰说，对比以前执法的软弱无力，新环保法这样“长着牙齿”的法律让他觉得扬眉吐气。

　　但新法中最令企业负责人害怕的“行政拘留”离不开公安机关的联动配合。由于是国内首例，张洪峰在公安局办理手续时还遇到了尴尬情况。由于公安电脑系统里对应拘留手续的没有环境保护法这个选项，最后，环保局只能采取手写一份处罚决定书的办法。

　　事实上，与公安部门的衔接是否顺畅可能是新环保法拘留条款能否落地的关键。半月谈记者走访基层部门了解到，公安机关对新环保法的执行也有不相适应之处。由于环保问题极其专业，公安干警需要具备相关专业知识才能判定是否符合拘留条件。更为重要的是，如果公安机关实施行政拘留，被拘留者提出复议或诉讼的对象将是公安部门而非环保部门，这在一定程度上抑制了公安部门的执法积极性。

　　环保“全能型”小部门与“综合型”大职责不对称的局面，让多名环保局长认为，尽管新环保法已实施，但离科学的环保监督体制尚有一定距离。新环境保护法赋予环保部门对环境保护工作行使统一监督管理职能，但在实际工作中，环保部门仅仅在污染防治和执法监管这个单纯层面上履行职能，很多涉及综合性的重大经济行为环保部门仍无权介入，致使一些宏观性的环保管理措施很难得到落实。这一矛盾造成政府要求和环境监管脱节的尴尬局面。

　　与此同时，“多头监管”与“管理缺位”、交叉重复与盲区并存。如镇级污水处理场管网建设、运行管理都无人过问，发展和建设没有规划，环保部门虽然编制规划，但得不到落实。

　　当前我国环境污染治理和环境监督都属环保部门负责，这对厘清环保部门的权力和职责大为不便，既不利于建立现代化环保治理体系，又降低了环境责任追究制度的科学性。

　　采访中，多名专家认为，亟待理顺环境治理与监督机制，日常环保治理工作应分散在各行业和部门，环保部门则重点负责达标排放的监管。

　　保护环境须遏制地方政府GDP冲动

　　多名环保官员指出，当前体制机制下，地方政府追求GDP的冲动仍然旺盛，新环保法能否起到相应的效果，关键还在于地方政府在经济发展与环境保护之间的取舍。

　　广西壮族自治区环保厅污防处负责人介绍，西部欠发达地区财政收入较低，小企业特别是资源型的企业税收在当地财政收入中占据一定比例，对经济发展贡献较大，鉴于此，尽管一些企业工艺设备落后，但当地政府难下决心彻底关停排污小企业。

　　环保部门的执法能力也往往取决于自身执法意愿和地方政府的干预程度。多省区市基层环境执法人员表示，环保部门人事权在地方，在环保与地方经济发展冲突时，地方党委、政府往往要求环保部门服从“发展大局”，项目大干快上，确保经济稳步增长。有的地方环保局对开发区不敢查、对重点保护企业不敢查、领导不点头不敢查，尤其是市、县环境执法到位难度相当大。

　　记者在采访中了解到，目前企业的项目在逐步加强环保监管，但政府主导的项目往往以重点项目、加快推进、优化环境等名义，在环评等环保工作没有做好的情况下上马。

　　此外，一些党委一把手的干预也导致环保监管掣肘重重。湖南省一市级环保局局长对记者说，之前一个污染企业让他非常头疼，市长有环保压力，要求他限期关闭，但市委书记却暗示他不要为难这家企业。

　　考核问责一把手要持续发力

　　湖南省郴州市临武县副县长段外宾表示，新环保法是否能够实施好，一把手对法律的敬畏之心很重要，政府考核机制如何落实非常关键。应督促各地将环保法中的新规真正落实到考评机制中，对干部提拔使用真正产生影响。

　　“考核就是管帽子，新环保法的一大亮点就是将环保工作纳入政绩考核。目前，考核的方式和权重依然取决于党委一把手和组织部门，因此，如何细化是关键。要实实在在进行考核，应该以环保刚性指标为参考，如大气、水、土地的污染和治理情况等。”湖南省人大环资委办公室副主任刘帅表示。

　　张洪峰认为，一把手干预造成环保问题的现象可以通过上收审批权加以克服。“针对水泥、钢铁、冶炼、化工这些重大污染项目、其他可能会被地方政府干预的污染项目，应把审批权收归省厅直管，审批权不在地方环保局，就卡住了审批权限的问题。”

　　采访中，部分环保部门负责人表示，目前环保部门的管理机制存在问题，由地方政府管理环保部门使之难以保持独立性，建议环保形成垂直管理体系。

　　安徽大学法学院环境法学者张辉表示，落实监督和问责，还应推进环保机构、职能、权限、程序、责任法定化，在环保部门推行权力清单制度，厘清责任边界，有效防止行政不作为或乱作为、推诿扯皮以及承诺不兑现等现象。通过制度安排，构建环保工作与政府行政权力的关系，保障环保执法的独立性，使环保执法不受当地政府的干涉。

　　铁拳治污，要把地方政府和环保部门的监督、问责落到实处。中国政法大学民商经济法学院副教授胡静认为，过去的教训是将问责限制在内部，问责往往流于形式。他建议，新环保法实施推进中，建立目标责任制和考核评价制度需要吸收公众、专家和环保社团参加。(半月谈记者 史卫燕 夏军 杨丁淼 秦华江 巩志宏)