七大突破：油气体制改革蓝图渐渐清晰

　　透过近期政府及油气企业在紧锣密鼓推进的一些改革措施，未来我国油气体制改革的蓝图已较为清晰。大致是油气上游勘探开发领域的开放将取得突破性进展；新疆将可能成为油气改革综合试验区；现有国有油气企业或将合并、重组；政府价格部门将由价格制定者向价格监管者转变；以进口原油使用权放开倒逼原油进口权放开；以油气管网第三方公平准入为突破口，大力推动厂网、网销、输配、储运的分离，最终实现管网独立。

　　□刘满平

　　今年是我国能源体制重大改革措施真正落地之年，继新电改方案后还将出台油气体制改革方案。虽然油气体制改革方案还未正式公布，但透过近期政府及油气企业在紧锣密鼓推进的一些改革措施，未来我国油气体制改革的蓝图已较为清晰。

　　如以市场化程度来衡量油气工业产业链条的上、中、下游三个环节，则油气的上中游(即勘探开发、运输)明显不如分销环节。不打破勘探开发领域垄断局面，几大油企之外的其他企业难以获得油源，也就无法实现油气管网设施的公平开放和准入。可见，上游的垄断制约着中下游市场化进程。因此，要构造有效竞争的油气市场，必须全面开放石油天然气勘探市场，重点是改革油气区块登记制度。通过竞争激励油气(包括页岩气)开采技术创新，降低开采成本，提高开采效率。据报，中石油近日已敲定新疆为勘探开发领域混合所有制改革试点，将拿出克拉玛依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分区块以不超过49%的股权引入地方国有资本及民营资本。其中，塔里木油田塔中区块已与新疆能源集团及阿克苏地区政府签订合作协议，将进入实施阶段。

　　中石油上述混合所有制改革措施还透露出另一个信息：新疆可能将被定位于我国油气改革综合试验区。由新疆来担当这个历史性的新角色，理由非常充足：油气资源丰富，在第二次全国油气资源评价中，新疆陆上石油、天然气、煤层气资源预测量分别占全国30%、34%、26%。新疆是我国向西开放的桥头堡，在构建丝绸之路经济带中有着举足轻重的重要影响，是丝绸之路经济带的排头兵，担负着连接和建设这条经济带的重要使命。

　　至于现有国有油气企业的合并、重组，不排除整合目前分散于各油气企业的辅助业务，实现油气的主辅分离。在尽力减少恶性竞争，资源浪费，推动央企合并、重组，提升综合竞争力的今天，国有油气企业之间合并、业务重组也不是没有可能。据中石化董事长傅成玉透露，中石化下属8家研究院已开始允许人员互相流动，项目自由选择，有想法的团队可以自己组建公司，实现收益后与中石化分成，以此鼓励内部创业热情。这表明，未来的油气体制改革方案肯定涉及现有国有油气企业自身改革，就像2011年成立两大电力辅业公司一样，将国有油气企业下属的油气技术产业标准、政策研究院、勘察设计、施工建设等配套服务业务机构整合，逐步剥离企业办社会职能，扩大国有油气企业“三供一业”的分离移交试点范围；进一步还原其企业的本质职能，真正实现油气企业的主辅分离。

　　目前我国上游油气矿权(包括探矿权、采矿权)存在的最大的弊端，除了未能普遍采取招标方式，而由行政授予方式发放矿产许可证之外，没有制定更为严格的矿产许可证延期条件，油气探矿权、采矿权不能在企业之间流转。因此，油气改革方案应取消油气矿权申报审批登记管理，建立公开透明的探矿权采矿权招标投标市场，无论尚未勘查的含油气盆地，没有达到最低工作量标准、还是由政府主管部门收回的勘查区块，已探明但企业多年没有开发动用的难采油气储量，都一律投放市场，通过公开招标投标和交易，优选符合资质的企业去勘查开采，促进油气矿权交易市场的建立。

　　随着油气矿权和油气交易市场的建设和培育加快，以上海石油天然气交易中心的建立和4月的运营为契机，联合现有的上海国际能源交易所等交易机构，在逐步取消许可和配额管制，放开原油、成品油、天然气(主要是LNG)进出口贸易和批发环节的基础上，允许符合资质的各种所有制企业(包括开采商、炼油商、进口商、批发商等)进入交易中心，参与现货和期货交易，通过市场发现和形成价格，彻底终止政府定价，真正让市场在油气资源配置中发挥决定性作用，上海将成为我国乃至亚洲地区重要的石油(包括原油和成品油)、天然气交易中心。

　　虽然我国原油价格已与国际市场接轨，但对成品油定价机制，仍需进一步研究与中国成品油消费结构的结合，解决与国际市场的时滞等问题，确定一个适当的规制价格调整周期。

　　发改委价格司近日在北京与国家粮油信息中心、中国钢铁工业协会、中国指数研究院等10家单位签署《加强价格监测预警分析合作备忘录》，表明国家发改委价格司正在转变职能，将工作重心从定价、审价转至价格监测分析预警。相对而言，成品油定价改革相对比较成熟，社会适应性强，改革难度较小，可将成品油定价权下放给企业，由第三方机构发布国际原油价格权威信息，增强透明度。天然气价格并轨后，应是油气改革的最佳时机，按照“放开两头、管住中间”的思路，选择一条天然气输气线路，开展天然气输配价格形成机制改革试点，价格主管部门只监管天然气输配环节。

　　国家发改委上月发布了《关于进口原油使用管理有关问题的通知》，尽管此次所放开的是原油进口使用权，并非原油进口权，但该措施意味着我国在解决地方炼油企业原油供应问题上迈出了实质步伐，有利于打破原油供应的垄断，促进油源供应多元化，形成充分竞争格局。因此，原油进口权放开已指日可待。

　　美国、欧洲的经验表明，油气管网的改革对油气上下游竞争性市场的建立及油气市场化定价至关重要。管网独立肯定是未来发展趋势。美欧已对油气管网进行全面结构分拆或建立独立系统运营商(ISO )和独立输送运营商(ITO)，使油气产业链网运分离；推行无歧视的第三方准入，开放管网投资和运营权。日本也决定在2017年前后实现城市燃气零售全面自由化，2022年4月剥离东京、大阪和东邦三大燃气巨头的输气管业务。我国已形成多家企业拥有长输管道的局面，大拆大并难度很大。特别考虑到这些管网多是海外上市公司的资产，资产剥离难度巨大且代价不菲。因此，将三大石油公司所建管网分拆出来建立新的管网公司的可能性不大，但我们可在输配管网公平开放上下工夫，以已出台的《油气管网设施公平开放监管办法》为契机，以管网第三方公平准入改革突破口，按“财务独立—业务独立—产权独立”三步走的战略，逐步推进厂网、网销、输配、储运的分离，最终实现管网独立。

　　(作者为宏观经济学者，中国经济学会理事)