全面增强环保管理体制的权威性执行力

蔡飞 李萱 沈晓悦

深化环保管理体制改革是全面深化改革的具体要求。党的十八届三中全会做出 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。环境保护部部长陈吉宁在3月16日的党组中心组集中（扩大）学习会上指出，要深化环保领域改革，全面增强生态环保管理体制的统一性、权威性、高效性、执行力。环保管理体制改革已经成为全面深化改革的重要内容。

深化环保管理体制改革是解决日益凸显的环境问题的现实需要。经济快速增长对资源环境的强大需求与我国人均资源水平不高、环境承载能力脆弱之间的矛盾，已经成为一个普遍的、基本的现象，成为全社会面临的一个基本矛盾。尤其是近年来环境事件频发，区域性、大范围雾霾等公众切身感受强烈的灾害性天气频繁出现，生态环境问题逐渐成为全社会关注的焦点，也成为制约经济社会可持续发展的桎梏。在这种现实境况下，环保工作应该也必须有所作为、有所突破，而现行的生态环保管理体制存在的种种弊端，制约了环保工作中部分职能的有效、高效发挥，难以适应环保事业发展的需要。因此，环保管理体制改革，对于解决由环境问题引发的社会矛盾，促进国家经济社会可持续发展，具有重要现实意义。

我国现行环保管理体制的特点

我国环保行政管理体制起步于20世纪70年代，经过近40年的发展，形成了全国人民代表大会立法监督、各级政府负责实施、环境保护行政主管部门统一监督管理、各有关部门依照法律法规实施监督管理的符合中国国情的环保行政管理体制。具有以下基本特点：

地方各级人民政府对本行政区域的环境质量负责。新《环保法》第六条第二款规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，并在第二十六条中要求县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。此外，新《环保法》还在改善环境质量、加大财政投入、加强环境保护宣传和普及等7个方面明确了地方政府应承担的责任。

各级环保部门统一监督管理。新《环保法》第十条规定：国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。

其他有关主管部门监督管理。根据不同环境介质，对应的分管部门不同。在水环境保护方面，环保部门主要负责水污染防治，水利部门主要负责水资源利用与保护，建设部门在城市生活污水处理上起主导作用，农业部门负责渔业水域保护并参与农业面源控制，海洋管理部门负责海洋环境保护。在大气环境保护方面，国家发改部门承担与气候变化相关的管理和服务工作，《大气污染防治法》第四条规定：县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。在噪声污染与防治方面，环保部门负主要责任，城市管理行政部门对于部分商业、经营性活动产生的扰民噪声采取突击性、临时性的检查和整治。在固废污染防治方面，环保部门统一监管，国家发改部门参与制定淘汰落后产能与工艺的名录，海关、质检部门负责固废进出口控制。在土壤及生态保护方面，林业部门负责森林、野生动植物保护、防沙固沙等，国土和农业部门负责耕地、草原、滩涂等的生态保护。

现行环保管理体制存在的问题

首先，双重管理体制弱化环保监管权威。

一方面，地方环保部门接受上级环保部门业务指导。依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第66 条，地方环保部门依照法律或者行政法规受上级政府主管部门业务指导，上级环保部门对下级环保部门进行业务指导。另一方面，地方环保部门受地方人民政府的管理和领导。根据《关于调整环境保护部门干部管理体制有关问题的通知》 ，人事管理以地方党委管理为主，同级人民政府对同级环保部门的财务经费进行管理，其财政预算列入地方政府预算。地方各级环境管理机关实行双重管理体制，以地方政府管理为主，但管理职能划分并不清晰。

在双重管理体制下，当上级环保部门与当地政府在环保工作中出现冲突时，地方环保部门往往就陷入了左右为难的境地。既要接受上级环保部门指导，又要对掌握人事和财政两项生杀大权的当地政府负责，从而出现了执法难、难作为的环保困境。事实表明，地方政府受唯GDP论政绩观影响，过度重视经济发展忽视环境保护，导致上述冲突易发。十八大以来，尤其是十八届三中全会之后，唯GDP论英雄的政绩观有所动摇，绿水青山就是金山银山的观念逐渐深入人心，然而根深蒂固的经济优先思想却很难在短期内全面扭转，尤其是在地方政府债台高筑的严峻形势下，经济发展的压力使其缺乏足够的动力优先保护环境。因此，双重管理的弊端并不会自然弱化或消失，环保部门和地方政府之间在环境保护方面的矛盾仍将持续，这极大地弱化了环保监管权威。

其次，央地权责划分影响管理效能发挥。

新《环保法》第六条规定：地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，《大气污染防治行动计划》甚至规定，地方对本行政区域内的大气环境质量负总责。而环境污染问题存在多种外部性，一方面，地方政府优先发展经济的观念在短期内难以得到根本改变，缺乏环境保护投入的主动性；另一方面，对于具有跨区域外部性的环境问题，理性的地方政府没有动机进行管理，因为跨省际外部性投入的直接受益人并不全是当地政府和人民。同时，环境管理方面存在的中央与地方之间事权和财权不对等问题也影响了管理效能的发挥。地方政府对本区域环境质量负责，而地方政府的财力有限，尤其是在涉水、涉气等区域性环境污染治理中缺乏央地之间明确的资金机制，导致地方政府缺乏动力和财力开展工作。一些地方为了配合区域整体污染物防控部署，承接了其它地方的重工业企业转移，甚至还有部分央企。作为地方政府，承接地要对本地环境质量负责，因此就要投入更大的财力、更多的力量，牺牲更大的经济利益，可以说是承担了额外的任务和责任。但是，在中央层面并没有明确的资金机制对类似区域给予补贴或其它形式的支持。这种财权和事权不对等的现象导致环境污染防治工作开展不积极、执行不到位、效果不理想。

第三，部门间职能分散，环保监管缺乏统一性。

环保部门统一监管，其它相关部门监督管理，理论上说是合理的，也是符合环保工作实际的。但对于实际工作来说，需要明确相关部门是哪些，在各项环保管理工作中分别有多大的职能权限、负有哪些责任，与环保部门在监管中的具体关系如何等。由于在这些具体方面仍缺乏配套法律法规的明确规定，导致在实际工作中，忽视原则甚至利用这一原则互相推诿扯皮，职能交叉、重叠、错位、越位、缺位等现象严重，给环保部门统一监管的实施带来难度。实践中，常常是政出多门、多头管理，如典型的“九龙治水”、“管水质的不管水量，管水量的不管水源”等管理体制问题，从而难以形成环境执法的合力。

第四，环境执法能力不够，管理体制执行力不强。

目前，环保部门执法能力尚有欠缺，削弱了环保管理体制的执行力。一是环境执法队伍人员少、编制少。目前环保部门的环保监察能力、监察队伍远远无法适应当前环境监管需要的现象仍广泛存在。“小马拉大车”是基层环保部门的共同感受。以广西壮族自治区为例，县级环境监测大队人员2~3人，需要负责全县上千家企业。二是环保执法人员能力欠缺。目前的大部分基层环保执法人员缺乏专业知识背景，专业技能和技术水平无法适应现在任务量大、质量要求高的需求。三是环保执法资金不到位。一些基层环保部门工作经费没有保障，污染治理方面的投入更加缺乏，还处于“等、靠、要”的状态，甚至存在基层环保执法队伍车辆、设备配备不足的情况，严重影响了环境执法能力。

深化环保管理体制改革的建议

首先，调整体制结构，增强环保监管权威性。

通过调整体制结构，形成垂直管理与分级管理相结合的管理方式，打破双重管理困境。通常来讲，将双重管理改革为垂直管理，将人事、财政、业务指导等管理职能统一到上级环保部门进行垂直管理，将最大程度强化环保监管权威。但是，由于地方政府在促进多部门进行环保合作方面具有不可替代的作用，垂直管理改革应局限于一定范围内。建议在市以下环保部门进行垂直管理，将现行当地政府管理的人事管理、财政经费等管理职权划归上级环保部门，与业务监督指导等事项统筹管理，环保监管的权威在市级以下单独归于市级环保部门。市级以上环保部门仍实行整体分级管理，既是同级人民政府的职能部门，接受本级政府领导，同时接受国家环保部门在业务上的管理与指导。

其次，合理划分中央与地方权责，发挥环保监管高效性。

要实现中央政府和地方政府在标准控制、法规制定、监督管理等方面有效互动的前提，即是合理划分央地的权责关系。一是按照“权责匹配，重心下移”原则，凡属于跨越区域的问题，以及危害较大和影响较深的问题，应由中央政府来负责。应通过立法进一步明确和厘清央地政府在环保领域的职责划分，明确中央跨区域环境污染防治方面的责任。而属于地域性的污染防治问题，由当地政府来执行，但中央政府负有监督和指导职责。二是进一步完善区域联防联控制度等区域间协调机制，加强统一规划、统一标准、环评会商、联合执法、信息共享，并明确区域内横向政府的责任职权范围。与此同时，要同步建立中央与地方之间的资金机制，通过转移支付、补贴、补偿等手段给予承担额外防治任务和责任的地方以支持，保障责任履行。通过法律体制将上述权责关系、资金机制等固化下来，可以降低沟通成本，有利于环境监管高效性的发挥。

第三，整合并优化各部门环保职能，实现环保监管统一性。

一是明确统一监管部门和分管部门的关系。环保部门是统一监管部门，所行使的职能是一种全局性的、跨系统的管理行为，在整个环境管理中占主导地位；而各部门分工负责监督管理则是协同环保部门进行的单项管理行为，在环境管理体系中是一种补充性、配合性的管理。二是在环境污染防治的具体任务中，根据污染源、污染性质、污染主体和干预方式的不同，合理划分职权，明确相关监管部门和主要责任部门，并对各部门的责任事项予以规定，同时完善责任追究制度以保障实施。三是围绕环境保护目标，对于职能交叉、缺位、错位等现象进行整合并优化，科学划分各部门职权，实现跨部门合作与协同。

第四，全面提升执法能力，强化管理体制执行力。

管理体制设计的科学合理是执行力得以体现的前提，但这项改革是否成功，还是要看管理实践中是否能用、管用、好用。因此，谁来用、怎么用就成了整个环节的关键。建议通过增加执法人员编制数量、以专业能力为标准组建执法队伍、对执法人员定期培训考核、增加基层环保资金投入等方式，在执法人员数量、专业能力、资金设备等方面全面提升执法能力，强化管理体制执行力。

作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心