南京出台国内首部综合性“城市治理条例”

简仁山 作

　　“人们来到这个城市是为了生活，人们居住在这个城市是为了更好地生活。”35岁的张保军用亚里士多德的经典名言，向记者解释面前这份《南京市城市治理条例》的实施初衷。

　　这是全国第一部综合性的城市治理条例。“条例今年3月1日正式实施，很多人在意的是这个条例名称的提法——不是大家习惯的‘城市管理’，而是与之一字之差的‘城市治理’。”在张保军眼里，焦点不在于名称，而是他们将自己的城市管理理念、执法原则等通过严肃的立法方式、以86条明文条例的形式固定下来，并推而行之。

　　无论是从“城市管理”到“城市治理”的一字之变，还是通过立法出台具有地方特色的“城市治理条例”，更或在该条例框架下构建具有决策权的“城市治理委员会”，南京市城市管理局近两三年来诸多探索的背后究竟有着什么样的现实压力与动力？南京的城市治理究竟希望通过何种方式走向何方？日前，南方日报记者带着这些问题走进了南京市城市管理局。

　　立法源动力

　　负面舆情频发促城管改革

　　张保军通过参加公务员考试进入南京市城市管理局，一直从事政策法规研究工作，见证并全程参与近几年来南京市城市管理的法治化进程。“任何一个城市的城管工作绝不是与小摊小贩打交道那么简单，它涉及到城市日常运转的方方面面，工作涉及一大堆相关部门，每天要面对的利益相关方千姿百态。”张保军告诉记者，城市管理工作涉及面广，但“城市管理”时常被简单地等同于“城管”。

　　南京市城市管理局宣传教育处处长於强海在接受南方日报记者采访时坦陈，近几年来，南京城管虽然没有出现什么恶性事件，但在实际工作中他们也时常碰到这样那样棘手的问题。

　　譬如，城市管理部门制定出各种法规、办法，在具体执行中却遭遇被执法者的抵触，“执法者觉得我这是为你好，但被执法者却不领情”。再譬如，只要城管执法过程中出现“矛盾”，社会公众及媒体总是习惯性地认为被执法者就是“弱势群体”，而执法部门的“柔性执法”、“文明执法”要么是“假象”，要么是“作秀”。

　　频频发生在全国各地的与城市管理工作密切相关的负面舆情，着实让於强海、张保军他们深刻意识到，面对纷繁复杂的城市管理工作，作为南京市城管部门相关政策法规的研究者既不能闭门造车，更不能去国外简单模仿所谓的“成功经验”，而必须结合基本国情、南京市况，找到一条适合南京自身的城管之路。

　　如今已在南京市城市管理局局长之位打拼了三年多的许卫宁，也一直在摸索南京城管究竟该如何“突围”。在接受南方日报记者专访时，许卫宁自我介绍说，他是2010年南京市进行大部制改革时从南京市白下区区长的位置调到目前这个岗位的。走马上任后，他深感城管工作之艰难：管理与被管理者之间的矛盾冲突时有发生，运动式、突发式的执法方式备受民众及舆论诟病，而作为探索方向的“大城管”在实际操作中更是磕磕绊绊。

　　“站在管理的角度看，我们开展城市管理工作最大的难题是，在城管体制确立时，中央没有一个部委来管，而是作为地方事务推进，因此各地的管理方式和运行方法五花八门。尽管很多城市也探讨或者试验过‘大城管’的模式，但从实际情况看，做得顺畅的城市并不多。”

　　令许卫宁倍感为难的是，“‘大城管’并不是一种扁平化的管理，相反，还让管理者多出一个婆婆、多出一只干预的手。虽然遇到问题会有多个部门参与，但往往不能解决实际问题。”

　　何去何从？焦灼的许卫宁想到了自己调任该局时，身为法学博士的南京市市长季建业给自己提出的一个要求——要针对南京的城市管理制定一部完善的法律。“起初我没有答应季市长的提议，是因为城市管理条例究竟怎么搞，我自己心里没底。”

　　“难点之所以难，是因为没有找准难点的难点所在。”感到迷茫的许卫宁经常鼓励他和他的团队，“我们要找的不是治标之法，而应该深入调研，力争找到城市管理的‘治本之策’”。

　　张保军告诉记者，在最近几年的探索之路上，许卫宁局长不断跟他们政策法规处、宣传教育处的各位同仁沟通自己的“城管理念”——城市管理工作绝非通过一个或几个部门的“管理”能实现的，这个动态变化、纷繁复杂的工作必须充分依靠“公众参与”、“政民共治”。

　　管理新方式

　　从“单管”走向“共治”

　　2011年，南京市政府和中国人民大学法学院共同承接国务院法制办下达的重点研究课题——城市管理立法研究。这个课题是对我国“城市治理”可行性路径的全新探索，它的调研与试点，恰为南京市的城市综合管理工作打开了一扇天窗。

　　张保军近两年来全程参与了《南京市城市治理条例》的调研、立法工作。在这位行政法学专业人士眼里，他们手头的这个探索工作是全新的，值得认真研究和试验。

　　2011年，中国人民大学行政法学研究所所长莫于川教授和他的团队多次来到南京，并将南京作为样本进行深入调研。

　　2013年3月1日，由莫于川教授担纲起草的《南京市城市治理条例》正式实施。条例全文共六章、86条。

　　记者注意到，《南京市城市治理条例》第一章第一条就开宗明义，即“为了推动公众参与城市治理，提高城市管理和服务水平、建设宜居城市和幸福城市”；第一章第二条进而指出，该条例是“为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益”，并再次强调在实施方式上是“政府主导、公众参与”。

　　根据《条例》成立“南京城市治理委员会”(简称“城治委”)。“城治委”作为全市城市管理领域的议事协调机构，还可以“依据授权”对重大事项作出决议；“城治委”作出的决议经市长签字后生效并执行。南京市人大法制委办公室主任钟连勇也表示，“城治委”作出的决策具有法律效力，相关部门都要服从。

　　上述《条例》规定，“城治委”的公众委员不低于50%。据张保军介绍，南京第一届“城治委”由84名委员构成，其中公务委员39名，公众委员45名。公务委员包括市长、常务副市长、分管市长、秘书长、城管局及各相关部门和各区政府一把手；公众委员包括来自社会学、法学、行政管理学等学界的13名专家，来自NGO、企业、高校、部队的19名社会组织代表，来自国企、民企、外企、媒体等方面的13名代表。

　　“市城治委的公众委员由市政府聘任，每届任期三年，连续聘任不得超过两届。”张保军告诉记者，在议事和决策流程方面，所有的委员具有相同权限的投票表决权。“公众委员的主要作用是收集民意、反映民意、参与决策，公众委员的一票与市长、各相关局局长的一票分量相同。”

　　此外，“城治委”常设“办公室”(简称“城治办”)，“城治办”主任由南京市城市管理局局长兼任。“城治办”负责监督各部门落实“城治委”形成的决策，并将落实情况及时向“城治委”会议汇报。

　　8月30日，南京“城治委”召开了成立以来的第一次全体会议。这次会议讨论通过的主题是“垃圾分类”。记者了解到，此次会议达成的共识性“决议”是，今后南京的垃圾分类工作将鼓励各种社会资源参与“运营”，不再是政府单方面去安装垃圾分类桶或者发放垃圾袋，而是让居民、物业、相关企业等联动起来，各施其长。

　　据了解，根据上述《条例》的要求，从今年3月1日起，南京市“城治委”每个季度都要召开一次全体会议，商讨、决议一个由社会公众、公众委员、公务委员集体遴选出的与城管工作相关的议题，“上会讨论，形成决策，市长也会亲自出席。”

　　“每一个议题，我们都将沿着公众参与调研、公众委员参与讨论和决策、社会机构参与后续落实的路径往前推进，共治、共建美丽南京。”许卫宁说。

　　对话

　　南京市城市管理局局长许卫宁：

　　听取各利益方意见 化解可能发生的矛盾

　　南方日报：《南京市城市治理条例》实施已经半年时间，作为南京市城市管理局局长和南京“城治办”主任，您觉得这半年来的工作中有哪些新变化？

　　许卫宁：一是由南京市市长亲自担纲“城市治理委员会”主任的统筹、协调机构正在发生积极作用，相关部门参与的粘性增强，相互沟通支持的力度加大；二是“城市治理委员会”的公务委员和公众委员都根据议事规则，切实参与到根据程序遴选出的议题之中，各项工作顺利推进；三是社会公众参与议题的热度不断增加，“城市共治”的氛围正在不断形成。

　　南方日报：结合南京城市管理的实际经验，您怎么理解“城市管理”与“城市治理”之间的区别？

　　许卫宁：“管理城市”、“服务市民”是我们南京市城市管理部门的工作理念，我们不仅这么说，也是这么做。城市管理的问题看起来是一个方式、方法的问题，实际上是一个管理理念的问题。

　　“管理”在理念上更多的是一种单向的、强制的，在管理过程和方式上强调“非包容”。而“治理”在理念上强调社会化参与、多元化，在管理过程和方式上强调“互动”和“共识”，在制度的制定上注重双方的沟通。

　　在城市管理方面，很多城市及相关部门都是单向制定管理办法，并亲力亲为去落实，其出发点都是为了让城市秩序更加井然、让市民生活更加幸福，但其效果往往不尽如人意。

　　南方日报：《南京市城市治理条例》强调“全民参与”的“城市治理”路径，在城市管理工作中实施“政民共治”，您们有什么心得？

　　许卫宁：实际上，南京在城市管理上实行“政民共治”并不是在《条例》实施后才开始的，在此之前，我们就在实际工作中不断探索和尝试。比如，去年在南京六合区，在便民摊点要不要取消的问题上，我们就引导相关社区的公众广泛参与讨论，听取“各个利益方”支持或者反对的理由，而不是简单、粗暴地一刀切，这样各方都得到了一个申辩理由的缓冲空间，大家在讨论中形成了共识，然后各自去遵守自己达成的共识，可能发生的执法矛盾才能消解。类似的案例还很多。

　　我们的心得是：如果在城市管理过程中，管理部门不是以“管理者”自居，而是主动转换为“管理城市”、“服务市民”的心态和角色，很多所谓的矛盾是可以及时化解和排除的。

　　南方日报：全国各地的城管部门都存在一个共性的问题，就是执法人员综合素质参差不齐，因此引发了各种矛盾。对此您怎么看？南京在此方面是怎么做的？

　　许卫宁：这确实是个棘手的问题。现在南京城管执法队员只有 1561人，协管员5000多人。如何让这个队伍真正在执法过程中严格执法、文明执法、柔性执法，不是一件简单的事。我们对包括协管在内的所有执法工作人员进行了多轮管理培训，培训主题包括心理学、沟通技巧、法律法规等。从实际情况看，效果还是不错的，但是任重道远。

　　南方日报：您们对媒体的宣传报道和监督是如何看待的呢？

　　许卫宁：我的观点是，城管没有隐私、没有秘密。在城市管理执法过程中，难免遇到这样那样的问题。作为执法者，如果工作出现问题，千万不要掩耳盗铃；如果工作做对了，也不要做鸵鸟。要敢于面对问题，要敢于面对媒体，把事实澄清出来，只会加分不会减分。

　　南方日报：城市管理少不了市民公众的广泛参与。在日常工作中难免出现这样那样的“矛盾”，您们是如何拿捏分寸的？

　　许卫宁：城管事关社会稳定，单靠城管部门执法是不可能解决所有问题的，一定要有市民的广泛参与、互动。这是我们的基本观点。

　　我们虽然承担着“管理”的职责，但是我们不是管理者，而应该是服务者，要“把老百姓的投诉视为领导的批示”，切切实实地为市民的权益着想。这两年，我们向南京市民发放了“城市管理市民手册”，对市民进行广泛的宣传教育，构建和谐共治的基础；此外，开通了12319城管热线，这个热线已经成为12345的“分支”，反响非常好。

　　我认为，在城市管理过程中，我们不要怕碰到问题。遇到问题要通过细心沟通、耐心交流，将发生的矛盾进行拆解，分时间、分步骤去达成共识，力争平和解决。千万要避免简单粗暴的干预和控制的做法。城市管理的目标是服务市民、解决矛盾，激化矛盾是大忌。

　　南方日报：城市管理涉及多个部门的交叉管理，在此方面，南京有哪些经验或思考？

　　许卫宁：在一个城市，所有物化的东西都是城管工作的范畴，城市管理涉及多个部门的交叉管理。真正做好城管工作确实不易。无论我们推出的“32字核心价值观”、还是与电视台联办的《城管行》栏目、还是我们的“城市治理委员会”及《条例》，其目的归根到底都是为了协调相关部门、协调各个利益相关方，力争把我们的城市建设得更文明、更宜居。

　　我们致力于在南京城市管理方面达成“政民共识”，我们也致力于在南京城市管理的相关部门之间达成“共治”的共识。如果市民不参与、其他部门不参与，再好的城市管理理念也是没有用处的，或者事倍功半。

　　此外，我们将城市管理的重心不断下移，将城市管理的责、权、利一起下放，从而把各区、街道、社区以及相关社会化组织的积极性都调动起来，真正“多赢”。