海南19年茅草房改造：用“小钱”办好“大事”

唐干村王国理家的新房子尽管还不太完善，但他十分满足。

从乐东洋老村村口望去，一栋栋小洋房整齐划一地排列在村道边。

　　截至目前，广东至少还有150余万农户居住在泥砖房中，泥砖房改造工程可谓数量多、任务重、压力大。

　　海南省曾经也是遍地茅草房，“每个村庄最多一栋瓦房”。然而，海南省自1992年开始实施茅草房改造计划，并于2010年底在全省范围内全面消灭了茅草房，前后历时19年，全省共投入各类资金90多亿元，改造了16万户茅草房，80余万农民受惠。

　　在实施茅草房改造过程中，海南在资金使用、群众观念转变以及社会动员等方面积累了不少经验，而这些正是广东泥砖房改造当下面临的困难。

　　他山之石，攻己之玉。也许从海南茅草房改造实践中，我们能寻找到广东难题的海南答案。近日，南方日报记者和南方农村报记者奔赴海南，深入海南省琼中县、五指山市、乐东县等地农村，实地了解海南在茅草房改造过程中的做法和经验。

　　昔日一家9口挤茅草房

　　今朝住进两层现代洋房

　　9月的午后，海南中南部的山区里，总是冷不丁就会降下一场急雨。

　　琼中县什运乡番道村的王大姐在自家屋子的大堂里席地而坐，悠闲地织着独具民族特色的黎锦。雨点打在房瓦上的啪啪声，与织机一张一合所发出的响声相互应和。

　　3年前，在海南山区许多少数民族村落里，这样看似寻常的农家场景却并不多见。“每到下雨时，全家人都在忙里忙外的搬盆挪桶，恨不得把能盛水的家什活全都用上。”王大姐说，即便如此，雨后屋子的地上还是会有一滩一滩的积水。

　　相似的记忆，也同样铭刻在五指山市毛阳镇唐干村村民王国理的脑海里。

　　9月11日，46岁的王国理神采奕奕地带着记者参观他两年前建成的二层小楼房。尽管房子的外表仍是裸露的砖头，一楼的地板也还是泥土，但王国理却十分满足。他一边给记者介绍自己的房子，一边情不自禁地露出灿烂的笑容。

　　不知情的人们也许很难体会王国理的这种心情。就在两年前，他和父母兄弟一共9口人还蜗居在一栋父亲在20多年前建成的茅草房中。简陋的茅草房，不仅给村民的日常生活造成了种种不便，一度还曾是村里年轻人心中最大的魔障，“说媒的人都会绕开走，村里的成年男子娶个媳妇都困难”。

　　王国理告诉记者，建茅草房都是就地取材，“墙壁”是用竹子、树枝和泥巴掺和在一起的，屋顶则是用上山割的茅草盖住。茅草房刚建的前3年一般不会漏雨，但此后防风防雨功能就大为降低，基本上每隔3年都要割茅草重新换屋顶。他至今还清晰地记得，父亲带着他们五兄弟上山割茅草的情景。

　　曾几何时，在海南农村，与王国理家有着一样居住状况的农户不胜枚举。“三块石头垒个灶，四根木桩一张床，一张簸箕当饭桌，一条麻绳当衣柜”便是海南少数民族地区民众生活曾经的真实写照。直到2010年底，这样的情景才真正成为历史。

　　王国理说，对于他家来说，2010年是有着历史纪念意义的一年。这一年，他们结束了祖祖辈辈蜗居茅草房的历史，在唐干村90多户人家中，成为首个拥有两层楼房的家庭。两年多来，就像蚂蚁搬家一样，王国理陆续为新房装上了铝合金门窗、不锈钢栏杆……

　　像王国理一样，做梦都没想到能住进漂亮的现代化楼房的还有乐东县万冲镇洋老村的刘玉芳。45岁的刘玉芳告诉记者，她家5口人两年前也挤住在低矮的茅草房中，地板就是泥土。

　　如今，刘玉芳的生活已经大变样。9月11日，她热情地招呼记者到她家里坐，进屋前，她习惯性地脱鞋，房内洁白的地板被擦得一尘不染，墙壁四周也贴了1米多高的瓷砖，整个屋子显得亮堂堂的，宽敞的客厅里，30多寸的彩色液晶电视、沙发等应有尽有。

　　18年改造积少成多

　　茅草房农户下降至不到一成

　　王国理和刘玉芳等人关于新家的记忆开始于2010年。然而，海南的茅草房改造工程却早在此之前就已经启动。

　　1992年初，海南省委、省政府作出一项重大决定：从当年起，每年从省财政中拨款1500万元，帮助少数民族群众改造茅草房。“作出这个决定，是很不容易的。” 海南省民族宗教事务委员会办公室主任王建雄说，当时海南全省的财政收入也不过20亿元左右。

　　由于海南茅草房主要在民族地区，而茅草房改造所涉及的也主要是少数民族地区群众，所以该工程自启动之日起，便主要由海南各级的民族宗教事务委员会(局)牵头执行。与此同时，茅草房改造也正式列入海南各级政府的常规工作，由市县直接负责。

　　自始至终参与茅草房改造工作的海南省宗教事务局副局长王曲辰告诉记者，改造工作起步十分困难，大部分茅草房都分布在边远的山区，交通非常不便，他时常从海口拎个包自己坐车到各市县做群众工作。

　　起初，最难做的工作就是转变群众观念。“祖祖辈辈都住在茅草房里，住习惯了不想改造。有些黎族村寨中还有种说法，谁家要是搬离了老房子，就不吉利，全家都不得安宁。”更有一种情况是，群众对政府的补助政策也是半信半疑。

　　为了破解这一难题，各地政府采取了“先改先补助，后改后补助，不改不补助”的激励性策略，先动员一些积极性比较高的群众先改造。看着昔日的邻居逐渐住进了崭新的房子，其他村民便开始有所触动。渐渐地，群众的积极性就被激励出来了。“原来是我们(政府)要他们改建，后来是他们(村民)要我们给指标建。”海南省民宗委经济发展处处长王艳说。

　　与此同时，补助政策也与时俱进。2000年，海南提出要加快茅草房改造的步伐，每户补助标准逐渐从2000元提高到2900元。

　　不过，由于省财政资金总体有限，部分地方政府的配套资金也存在困难，在此之后的10余年间，海南全省每年改造的指标并不是很多。尽管如此，经过18年的不懈努力，积少成多的海南茅草房改造工作仍取得了突出成绩。以茅草房最为集中的乐东县为例，改造之初该县农村地区民居绝大部分都是茅草房，但到2009年底，全县茅草房已从原来的近4万户减少到7000多户。而从海南全省来说，茅草房农户已经下降至不到一成。

　　一年突击攻坚

　　最后1.3万农户告别茅草房

　　2010年1月4日，国务院发布《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，至此，海南国际旅游岛建设正式步入正轨。为适应国际旅游岛建设的需要，海南省决定当年内全面完成民族地区茅草房改造工程，这比此前制定的计划目标整整提前了两年。

　　此时，海南全省茅草房改造区域主要集中在乐东、东方、五指山等7个市县中更为偏远的山区村落。据统计，全省共有1.3万户茅草房农户未进行改造。

　　与先前漫长的改造进程相比，更大的压力才刚刚开始。“越到后面，农户的自主改造能力就越差，改造难度也更大。对于政府而言，就像是拔钉子的过程。”王曲辰说，为此，2010年，海南将茅草房改造工程从原来的市县统筹改为由省全面统筹，“省长、副省长与各地市直接签订责任状。”

　　实际情况也确实如此。在2010年前，王国理也曾多次萌生过房屋改造的想法。然而，凭借种田的微薄收入，始终是有心而无力。村干部王国南告诉记者，直到2010年，唐干村人均年收入才1000多元，大部分村民没钱改造茅草房。

　　不过，这一年，政府在村里再一次宣传茅草房改造的政策。此时，每户的补助金标准已经从2009年的2900元提高到2万元。一心想建新房的王国理与几兄弟商量后，终于下定决心一起建新房。“两层的楼房，政府一共补贴了3.3万片砖、2吨水泥。”

　　同年，唐干村共改造茅草房48户，为减轻村民负担，附近的驻地部队出动20多人进村一周，帮助村民砍树、平地基，左邻右舍、亲戚朋友也互相帮忙。“在改造最后的攻坚阶段，整个海南通过社会动员，以投工投劳的形式为改造工作节省了大量资源，也为困难户建房极大地缓解了压力。”王曲辰说。

　　就在王国理家的茅草房被推平、新房打下地基的同时，在刘玉芳所在的洋老村，政府把63户农户列入了整村推进计划。在村边的一块山坡上，通过统一规划，给每户建成了110平方米的两层小楼房。如今，从洋老村村口望去，一栋栋小洋房整齐划一地排列在村道边上，房前屋后还种满了各种花草树木。

　　乐东县民族宗教事务局副局长林日迅说，经过全县的总动员，仅2010年，该县共改造近7000户茅草房，使数万少数民族群众彻底告别了祖祖辈辈居住的茅草屋。

　　而从整个海南来说，自1992年开始实施茅草房改造计划，到2010年全面完成改造任务，前后历时19年。据统计，19年间，海南全省共计投入各类资金90多亿元，改造了16万多户茅草房，80余万少数民族群众直接受益。

　　广东难题的海南答案

　　历时19年，海南最终完成了全省16万多户茅草房的改造任务，80余万黎族、苗族同胞得以告别茅草房，民族地区少数民族民众瓦房居住率由21.7%上升至93%。

　　回顾这场旷日持久的“大会战”，海南省民宗委的多位主要干部均坦言，当中有太多不易，“群众观念难题、资金难题、组织协调难题，还有资源短缺难题等等”。

　　如今，广东也下定决心用几年时间彻底解决全省的泥砖房问题，这些困难也有充分显现。那么，海南的茅草房改造实践能给广东怎样的启示呢？

　　实物补贴 集约使用

　　省扶贫办副调研员陈植奎说，广东农村目前仍有150万—160万户有人居住的泥砖房，要彻底消灭这些泥砖房，省财政估计需要投入300亿元左右的资金。“泥砖房改造难，最关键的问题就在于资金”。

　　事实上，海南在19年的茅草房改造过程中，也遇到过类似的困难。从有关统计数据看，为彻底改造茅草房，海南累计投入各类资金90余亿元。不过，值得注意的是，海南省财政累积投入资金仅3亿多元，其他主要靠社会支持和农户自筹。据统计，海南改造茅草房时，社会支持资金约13亿元。

　　海南省是如何通过全省总动员、用财政的“小钱”办成了大事的呢？

　　自始至终，海南坚持财政资金只作为一种激励和补助力量。为保证资金用到实处，海南在茅草房改造中一直坚持以实物补助(补助砖、水泥等)作为最重要的补助方式。

　　海南省民宗委办公室主任王建雄说：“不要补现金，否则容易出现半拉子工程。”一般在打好地基的情况下，政府就按程序把补助的砖运给农民，2009年之前只补助砖。2010年，琼中县、五指山市等地补助2万块砖和2吨水泥，乐东县则补助2万块砖和3至5吨水泥，乐东全县在2010年向农民共计补助水泥17296吨，补助砖头8619万块。

　　不仅如此，在政府资金有限的前提下，为了用有限的资金办更多的事，各地政府在改造实践中自主探索，通过各种方式使有限的财政资金发挥最大的用处。比如，针对农民建楼房封顶时需要用到的模板和顶木，由于可以给不同的农民重复利用多次，一些地方政府便集中用财政资金采购，统一调配多次利用。据统计，乐东县2010年一共划拨555万元购置模板1110套、顶木22.2万支；乐东各镇通过各种渠道筹集到模板共562套、顶木11.24万支，有效提高了政府划拨给7000余农户的财政资金。

　　五户联保 银行放贷

　　除政府财政资金存在困难外，被列入改造范畴内的群众也面临着自筹资金的压力。为化解这一难题，海南发动金融机构、企业和社会力量参与茅草房改造。

　　王建雄说，通过金融、市场和社会的杠杆力量，用小钱调大钱，便能更广泛地解决群众的燃眉之急。

　　在琼中县什运乡便文村，除了政府2万元每户的建房补助，由一家公司为每户农民出资5万元，共计270万元统一建设104平方米的新房，该公司则获得村庄改造后腾出的10亩集体用地用于旅游开发。

　　在乐东县，为解决改造资金紧张的问题，2010年全县共发动社会捐助达3620万元。“捐助的大多数是县里的一些知名企业，也算是履行企业的社会责任”。

　　除此之外，海南各级政府还积极引导金融机构向农民提供小额贷款。在琼中县的便文村，只要有5户农民联保，银行就可以提供5万元的贷款。在乐东县洋老村，村民还可以通过抵押林权证获得银行最多2万元的贷款。

　　统一调度 对口帮扶

　　广东的泥砖房改造涉及到扶贫办、林场、农场等多个单位。陈植奎建议，应将这几股力量拧成绳，才能毕其功于一役。而在海南，茅草房改造主要涉及民政、民宗、残联等单位，海南各级部门较好地整合了各部门的资金，提高困难群众改造房屋的能力。

　　乐东县在2010年，整合民政、民宗、残联部门的资金1120万元，统一由各镇政府负责组织建房施工队建设，以解决全县675户五保户、残疾户、特困户和低保户的住房问题。

　　为了提高各部门的协调能力，曾有人建议，在泥砖房中成立专门的改造泥砖房办公室进行统一协调。而海南在茅草房改造中之所以能大力度地调配各种政府、市场与社会资源，正是与其成立专门的机构分不开的。

　　王艳表示：“市县的有些局长协调不了发改、国土、规划等部门，应以当地党委政府出面协调，如乐东县就成立了茅草房改造工作总指挥部，由县委书记任总指挥，县长任常务副总指挥。并成立县农村综合工作办公室，具体负责茅草房改造工作的指导、协调、督查、综合和信息等工作。从县直机关抽调64名有基层工作经验的干部，组成11个农村综合工作队，分别进驻11个镇协助开展工作。各镇、各村相应成立了茅草房改造工作领导机构，形成了县、镇、村三级领导和各职能部门协同作战的工作格局。”

　　与此同时，坚持对口帮扶的制度，各单位组织人力到村驻点，县财政、县会计中心利用周末组织人员拨付资金，保证经费及时安全到位。曾驻点在乐东县万冲镇压保派村4队的县林业局，除了支援10.8万元的模板外，局里每位干部职工还给村里捐献一个月工资。

　　全省动员 投工投劳

　　大范围地改造农村房屋，必然导致建筑材料和建筑工人的紧缺。广东从化今年需要完成至少3500户泥砖房的改造任务，从化泥砖房改造办公室副主任梁耀民告诉记者，从化改造泥砖房的建筑工人难找，而且建筑材料价格上扬了10%—15%。

　　五指山市唐干村的干部告诉记者，2010年，海南全省范围内进行茅草房改造攻坚，该市也曾面临着水泥、砖吃紧的问题。为了争取资源，村干部早上5时起床分头到周边的三亚、东方、陵水和万宁等县市的砖厂、水泥厂排队购买。“刚刚烧制出来还发烫的砖就被马上运走，最远曾跑到了150公里外的定安县。”

　　而在茅草房改造攻坚战中任务最重的乐东县，2010年，该县通过招商引资，新建砖厂11家、扩建砖厂25家，以保证全县茅草房改造所需的环保砖供应。同时，该县还组织工程队1562个、建筑工人19372人，以缓解用工紧张问题。

　　除此之外，最有效的社会资源就是通过社会动员，促成军民同心、干群齐心、群众一心的互帮互助效应。王建雄说，如果要说海南茅草房改造最突出的经验，其实就是社会动员。据不完全统计，通过各种社会动员力量，海南茅草房改造中各种形式的投工投劳占到了总支出的80%。