工程科技人才开发的问题与出路

我国工程科技人才开发中存在的突出问题选择比率图

工程科技人才职业化、国际化制度改革关键问题调查表

　　调查人：孙 锐 蔡学军 孙彦玲

　　近现代的历史经验表明，工程科技人才队伍在世界各国的工业化过程中发挥着核心作用，影响着工业化的进程和竞争力。调查显示，当前我国工程科技人才的总体水平，与现代化建设的需要相比、与发达国家同类人才的素质相比还有较大差距。要缩短与发达国家工程科技人才水平间的差距，增强我国自主创新能力以及全面提升国家竞争力，必须加快培养和造就创新型工程科技人才，加快建立职业化和国际化的工程科技人才开发体系。

　　党的十八大报告把“实施创新驱动发展战略”放在加快转变经济发展方式部署的突出位置，这无疑需要培养大批高水平的工程科技人才。近10年来瑞士洛桑国际管理发展学院(IMD)公布的《世界竞争力年鉴》表明，在60个国家和地区中，我国“科技研发人员国际竞争力”徘徊于中游，“合格工程师”列于后位，甚至有些年份靠近末位。要缩短与发达国家工程科技人才水平间的差距，增强我国自主创新能力以及全面提升国家竞争力，必须加快培养和造就创新型工程科技人才，加快建立职业化和国际化的工程科技人才开发体系。本研究综合运用文献研究、国际比较、问卷调查、小组访谈等方法，分析和总结我国工程科技人才开发的状况、问题，并借鉴国际经验提出相关改革建议。研究中发放了两次问卷，前者针对问题不足，后者针对改革建议，分别回收2800余份和330余份；此外与工程科技人员、人力资源管理者、企业领导开展访谈、座谈十余次。

　　问题与差距

　　目前，理论界对职业化和国际化问题的研究有多种视角，成为理论和实践探索的一个“资源富集区”，尚待深入挖掘。但从政策创新的角度看，通过导入“职业化”和“国际化”的概念，认识和把握工程科技人才的职业发展规律、特点，深入分析当前队伍建设中存在的突出问题以及建立具有国际可比性的人才培养、评价和使用制度模式，是一个有益视角。本课题针对当前我国工程科技人才开发中的突出问题——“大学教育不完善”“职业发展通道不科学”“成长激励不足”“继续教育不完善”“人才评价有问题”进行了问卷调查。对照现实状况，受访的工程师群体从以上五个问题中选择突出的三项，相关题项的选择比率如图所示。

　　总结以上主要问题，都可以归结为职业化和国际化两方面的不足。课题组认为，在职业化和国际化视角下，我国工程科技人才开发有以下突出问题急需解决：

　　⒈工程科技人才职业社会地位偏低，难以对优秀人才产生较强的吸引力

　　中国工程院副院长杜祥琬院士曾经对全国5000名工程科技人员开展的一项调查表明，超过80%的被调查者认为，目前工程师职业的社会地位“一般”或者“偏低”，工程师对个人收入的满意度仅为53.75%。中国科协发布的一份中国公众科学素养调研报告表明，在14个可选职业中，希望自己子女未来从事工程师职业的仅有17.7%。目前，一些重点院校的传统工科院系也面临着第一志愿报考人数低于录取计划人数的尴尬。20世纪五六十年代工程师的光环和青少年对成为工程师的热情难再。课题调研中，中国极地研究中心提出，“我们不能将工程师当为‘蓝领工人’，否则不会吸引大量年轻人加入”。工程师的社会地位降低，社会价值被低估，致使部分优秀人才不愿意从事工程师职业。另一方面，工程科技人才的自身素质有所降低也是一个重要原因。近年来，新闻媒体中频繁曝光的一些伪劣工程和垃圾项目，也使得公众对工程科技人员的信任度大打折扣，为这一群体的自身发展带来了不利影响。当前增强工程科技人才的职业意识、职业自律，建立较为完善的职业准入、职业标准和职业退出与奖惩机制，进而提升工程科技人才的社会地位和社会认可成为未来面临的重要课题。

　　⒉职业化的理念没有树立，工程科技人才教育培养质量不高

　　当前，我国高等工科教育规模已经居于世界第一，但从质量水平看，我国工程教育培养的人才远不能适应企业的实际需求，工程专业的学生普遍创新能力不强，重论文、轻设计、缺实践，存在着到工程实践岗位上不适用、不能用的问题。中国工程院前副院长朱高峰曾指出，当前我国现有工程教育定位不准确，学科专业划分过细，学生知识面过窄，科学基础不扎实并缺乏工程训练。在课题调研中，江南造船厂研发部门负责人提出，工程专业的学校教育与企业间的相互沟通少，导致供求脱节和新进人员的实践能力严重偏弱。调研显示，有58.8%的工程师认为，“大学教育不完善”是当前工程科技人才开发中的突出问题。

　　⒊职称评价社会化程度不高，职业专业化发展空间路径过窄

　　目前的职称评定方式名义上是“同行评议”，但实践中是以单位为基础开展的，这种“小同行评议”往往造成难以统一标准，易受人情关系和行政干预影响，评定权威性不足。中国重汽集团相关负责人认为，各单位职称评价标准各有不同，有些高级工程师不具备相应水平，企业之间相互不认可。包头钢铁公司工程科技人员认为，当前主要基于年资而非能力的评价制度，没有对工程科技人员的职业发展起到很好的引导作用。自1994年以来，随着职称制度深化改革和职业资格制度不断探索，一部分人员的职称评价从原有的职称序列分离出来，实行职业资格制度。目前政府建立的职业资格有6项，共涉及18个职业，而其他各类工程技术人员依然采用现行职称评价办法。一些企业如华为、中兴等制定了本企业的岗位资格评价办法，但仅限于企业内部实行。调查显示，60.3%的工程技术人员认为要进一步推进职称改革社会化，“扩大评价对象范围，为社会各类专业技术人才服务”。

　　⒋职业发展阶梯设置不科学，工程科技人员成长路径过短

　　调查显示，有64.1%的受访工程师认为当前“职业发展通道不科学”，有67.2%的人认为他们的职业发展“成长激励不足”。目前，我国工程科技人员职务序列是1986年设置的，实行助理工程师、工程师、高级工程师三个等级。中国兵器集团工程技术人员反映，按照现行制度，一名大学毕业生工作十年左右，也就是30岁出头其职业发展“已经到头了”，而新进的硕士、博士人员获得高级职称更早。并且这个职称等级的设置不具有国际可比性，已不适应工程科技人员职业发展多样化、专业化和国际化的需求。一些高级技术专家反映，我国实际未建立起职业化的发展道路，致使工程科技人员不能从职业发展中获得内在激励，职业选择时受外部因素(比如待遇)影响较大，从而使一些优秀工程科技人员转走行政晋升路线，造成工程领域的损失。

　　⒌继续教育制度不完善，没有与职业发展阶梯形成有效衔接

　　从工程科技人才的成长规律看，成长为一名合格的工程师大体需要8-10年的时间，期间必须使其经历工程科学知识的学习、工程实践的锻炼以及在职继续教育的学习。但是从调研情况看，当前在继续教育方面除立法比较薄弱、经费投入保障不够、发展不平衡等问题没有解决外，继续教育与工程师的职业发展实现有序对接也是一个突出问题。包钢稀土研究院的被调查人员提出，需要大力提高继续教育的专业性和针对性，否则继续教育难以与解决企业生产技术难题挂钩，不会取得较好的效果。调研中也发现，一些民营企业工程科技人员表示，自己基本没有参加过什么形式的继续教育活动。当前继续教育的针对性不强，难以保证工程科技领域从业者持续提升其专业技能水平。

　　⒍国际化程度不高，缺乏国际互认机制和渠道

　　目前我国仅有少数职业，如结构工程师、建筑师等与有关国家、地区开展资格互认取得了一定进展，其他职业领域的互认工作还处于空白。同时，调查显示，有65.2%的受访者认为国内工程师的技术水平远落后或者落后于发达国家同类人员水平；有75%的受访者认为，我国应该积极“建立国际等效的工程师培养、开发制度”，“推动我国工程师的国际资格互认”。工程技术人员呼吁，继我国加入《华盛顿协议》后，应抓紧启动《工程师流动论坛协议》等国际工程师职业资格互认工作。这不仅是我国工程技术人员国际化的需要，也是我国企业和工程专业服务机构实施“走出去”战略的迫切需要。

　　从调研访谈的情况来看，我国工程师制度改革的进程还不能满足广大工程科技人才职业化、国际化的发展需求。为进一步厘清下一步工程科技人才职业化、国际化制度改革需要着力解决的主要问题，在以上工程科技人才开发现状与问题分析的基础上，课题组围绕推进工程科技人才职业化、国际化发展所涉及的重要人才制度和工作环节，对工程师群体开展了相关重要性和满意度调查，调查问题与结果如表所示。

　　调查显示，“改进现有大学工程教育制度”“建立国际等效的工程师培养、开发制度”“根据工程师成长需要改革继续教育制度”成为重要性和满意度比例差值超过40%的选项。而“推动我国工程师的国际资格互认”“根据工程师职业特点改革现有职称制度”“健全工程师的职业分类体系”“推进我国工程教育鉴定认证”的重要性和满意度比例差值也超过34%以上。调查中，有82.9%的工程科技人才认为，应适当学习借鉴国外经验在本行业建立认证注册工程师制度，其中有7.6%的受访者表示迫切需要在本行业建立注册工程师相关制度。当前，从推动工程科技人才“职业化”发展的问题来看，主要是制度问题，其中涉及人才培养、评价、激励、晋升制度等。这类职业人才群体的“职业化”制度问题不解决，表现在形式上就是“能力”不足，并最终难以实现“国际化”。

　　国际借鉴

　　当前一些发达国家发起并建立了国际工程师互认体系，这个体系包括工程师执业资格或资质互认的《华盛顿协议》《都柏林协议》《工程师流动论坛协议》《工程技术人员流动论坛协议》等。在世界最权威的《华盛顿协议》缔约国范围内，有三种典型工程科技人才开发模式：英国、美国和澳大利亚模式。其中，英国模式政府不参与工程师认证的具体工作，而由英国工程理事会和专业学会承担，政府予以高度授权并认可。在美国模式中，政府参与工程师的认证工作，掌控颁发工程师资质的权力，如美国和加拿大相关权力在州政府手中，法国和德国等欧洲国家则掌握在中央政府手中。澳大利亚模式，政府也不参与工程师的认证工作，由澳大利亚工程学会全部承担，该学会集标准制定和资质认证职能于一身。分析以上工程师开发制度，我们有如下启示：

　　⒈建立基于能力提升的职业发展通道，完善认证工程师职业化等级台阶设计，为工程科技人才指明成长路径和职业发展目标，满足产业实践对人才鉴别、使用以及激励的需求

　　发达国家的工程科技人才制度，都设置了清晰的职业发展通道及与能力对应、有效区分的发展台阶。如英国设有工程技师、主任工程师和特许工程师三个等级，美国设立了实习工程师和专业工程师两大台阶；澳大利亚设立了职业准入工程师和特许工程师两大层级，以及助理工程师、工程技师、职业工程师三个类别。不同层级的工程师可从事的工程实践范围不同，社会报酬水平基本对应，为工程科技人才职业发展指明了上升路径。

　　⒉明晰不同职业台阶的能力标准，通过建立科学、清晰、递进的工程师水平等级标准，强化工程师职业进阶与能力提升的对应性

　　发达国家对工程科技人才的评价标准是明确的、清晰的、一致的和一贯的。如美国颁布了工程师相关模型法和执照法，其中对从业人员准入标准和门槛进行了清晰设定。澳大利亚制定了《阶段1能力标准》和《阶段2能力标准》，严格了准入类和特许类工程师需要达到的能力标准。英国出台了《英国专业工程师能力素质标准》，对各等级工程师的专业能力和通用能力作出具体规定，是英国工程师培养的金牌指南。通过健全工程师的职业等级标准体系，并在可胜任的工作间建立紧密的对应关系，使工程师的专业发展目标变得更加清晰。

　　⒊完善以同行评议和考试考核为基础的评价方式，健全同行评议制度，规范工程师评价认证的程序和方式，重视对工程实践能力和专业水平的考查，做到业内评价、标准统一、程序严格、客观公正、第三方操作，必要时以立法形式加以明确

　　在典型发达国家，对工程科技人才的评价方式是以同行评议为基础，以考试、考核和评审为具体手段的，同时评价人才的过程、环节集中体现了严格、规范、公正、公平。如英国工程师体系的建立是源于同行评议制度，其工程师认证的评审官、面试官和综合评审委员会都由特许工程师担任，并规定了严格的评价标准和统一的操作流程。美国工程师制度以“考试”作为鉴别工程科技人才的基本手段，设置了职业资格基础考试(闭卷考试)和实践考试(开卷考试)，考试成绩是工程师序列等级晋升的基本依据。在澳大利亚，不同等级、类别的工程师评定都需要经过严格的材料评审、同行评议、面试和综合评估四阶段。建立大同行评议制度，为工程师评价、认定设置公正的程序，形成严密的体系将有助于规避工程科技人才评价可能出现的偏差，便于对认证资质的统一监督和管理，并增强认可度和权威性。

　　⒋规定以认证的工程教育作为职业发展的起点，重视对工程教育的鉴定认证，将其作为工程科技人才质量保障体系的重要组成部分

　　在典型发达国家，与工程科技人才职业发展相关的有两个核心认证：工程教育鉴定认证和工程师资质认证。其中，接受过认证的工程教育成为一名工程科技人员获得工程师认证资质的基本条件之一。美国工程师模型法将工程教育鉴定认证纳入工程师执照体系，规定只有经过认证教育课程后的申请人才能参加国家工程师考试。在英国，要获得工程师称号须达到相应的工程教育要求，如：申请特许工程师需要有认证的工程硕士学位，主任工程师需要认证的工程学士学位等。在澳大利亚，是否接受认证工程教育更是直接决定了工程师的未来发展路径，以及工程师能够达到的专业层级。如申请特许职业工程师，如没有相应的认证教育背景，一般难以获得申请。对工程教育开展鉴定认证，并构建与工程师资质认证无缝对接的职业发展体系，有助于保障工程科技从业人员的基础素质和实践水平，提升工程科技人才队伍的整体品质。

　　⒌增强继续教育的有效性，丰富继续教育的内容与形式，使其与工程师的职业发展紧密对接，与学历教育形成延续与互补关系

　　在发达国家，对工程师的继续教育有着严格要求，并与工程师的职业发展规划紧密结合在一起。如英国制定了《专业发展准则》，将继续教育分为初级专业发展和持续专业发展，分别对应于不同职业发展阶段的发展目标和要求。美国权威机构发布了《继续专业能力准则》，大部分州政府都将参加继续教育作为更新执照的基础依据。澳大利亚提出了多种形式的继续教育内容，将其与工程师资质认证绑定在一起，作为对个人承诺、社会义务与职业价值的重要考量。发达国家继续教育的内容多样，工作实践针对性强，为工程师提升专业水平提供了助力，并且具有一定强制性。

　　⒍充分发挥第三方专业组织的作用，厘清政府定位与职能，培育权威专业机构，将工程师评价认证、工程教育鉴定、继续教育、国际交流合作等工作交由第三方专业组织承担，形成政府规制与行业规制有效结合的制度体系

　　在典型发达国家，非政府、非营利专业机构往往在推动工程师职业化发展中扮演着规制、引导，甚至主导角色。如英国工程理事会、美国工程与测量考试理事会、美国工程和技术鉴定委员会以及澳大利亚工程师学会等第三方非营利组织，分别在英国、美国和澳大利亚负责建立、维护工程师认证和工程教育鉴定标准，实施认证和评估程序，来实现对工程师资质专业质量的严格控制。在发达国家，政府部门不具体从事标准制定、评价设计和水平评价工作，而是调动和辅助相关专业机构开展专业化活动和服务，他们更多的是扮演组织、领导和协调角色。

　　思路与建议

　　课题组认为，推进我国工程科技人员职业化、国际化需要解决的问题是多方面的，既要解决如功能定位、框架体系、运行机制、治理模式等制度设计问题，也要解决职业分类、职业标准、专业教育认证、资格评价、继续教育和国际互认等实施办法问题。其总体思路是：在建立工程师认证制度框架下，形成以认证工程教育为起点、以能力标准为基础、以人才评价为核心、以等级晋升为台阶、以继续教育为保障、以能力(专业化水平)提升为目标，以国际认可为结果的工程科技人才职业化发展通道。为此，当前和今后一个时期，要重点做好以下工作：

　　⒈实现政府规制与行业规制的有效结合

　　由政府部门成立相应机构(如工程师注册管理局)参与工程师制度的认证注册(主要体现在由政府颁发资质证书，以增强其合法性、权威性)。建立由国家授权的、独立的、第三方、权威性全国性专业机构(在其下建立或附属各工程技术领域的相关学会)，承担制定标准、规定流程、考核评价、鉴定认证等工作，政府定位于提供基本的社会公共服务，在工程师职业发展中扮演组织、协调和认定角色，从而实现政府与行业各归其位、合理分工，保证工程师制度的健康可持续性发展。

　　⒉设计阶梯式的认证体系和职业发展通道

　　构建符合国际惯例的工程师等级框架，提供一个可供接续的、对应于职业专业化水平的注册级别。具体来说，可建立与我国注册工程师体系相适应的实习工程师、助理工程师、注册工程师、高级注册工程师等级称号，分别对应于已有的技术员、助理工程师、工程师、高级工程师称号。同时，各级认证资格取消终身制，获得认证资格后每5年须重新审核认定和注册。从初入职场到成长为一名专业工程师，工程师的发展成长由专业学会进行持续的记录和跟踪，并为其职业发展提供指导。

　　⒊密切工程教育、继续教育与职业发展的联系

　　明确申请不同等级的专业工程师资质都需具备相应的、经过认证的工程教育经历；明确继续教育是工程师职业发展的一项基本义务，并将其与工程师资质认证绑定在一起。由专业学会负责联合高校、产业界、工程界开展工程教育鉴定认证工作；并负责审核工程师继续教育的学时、内容、机构，不达标的将不能进行等级晋升或资质更新。

　　⒋重构基于能力标准的评价体系与认证机制

　　重构以能力标准为依据、以大同行评议为基础、以考试面试为媒介的评价认证机制。具体授权权威专业机构联合企业、行业学会、高校等制定《全国专业工程师能力素质标准》(简称《标准》)，并进行动态修订。在出台《标准》的基础上，由各专业学会在全国层面上统一标准、统一程序，统一评审开展工程师资质评价与认证。

　　⒌健全注册工程师制度的配套保障体系

　　首先，要建立人才信用体系，完善电子档案，严格信誉备案，对于违背诚信和道德失范的从业者实现零容忍(剔除相关会员资格，取消相关资质认证)。其次，通过建立相关法规，对政府、专业机构和市场扮演的角色、承担的职能进行顶层设计，明确从业者的行为规范、权利义务，维护从业者和社会公众利益。最后，积极开展国际交流，继我国加入《华盛顿协议》后，应抓紧启动《工程师流动论坛协议》等国际工程师职业资格互认工作。

　　(作者单位：中国人事科学研究院)