郑州晚报：“雾霾罚单”暴露雾霾治理误区

　　记者10日从辽宁省环保厅获悉，《辽宁省环境空气质量考核暂行办法》公布以来，辽宁省首次给8个城市开出“雾霾罚单”，罚缴总计5420万元。据介绍，罚缴资金将全部用于蓝天工程治理环境空气质量。

　　雾霾肆虐的当下，依据空气质量大手笔地开罚单，辽宁是头一回。即便是现行针对空气污染的专门性法规《大气污染防治法》，也屡屡被质疑处罚过轻，其对造成大气污染事故的最高罚款也不超过50万元，而且《大气污染防治法》的最近一次修订要追溯到2000年，它对雾霾这一当下重要的污染现象，并无针对性的预防和处罚措施。辽宁开出雾霾罚单，其主动出击治理雾霾的初衷值得肯定。

　　但雾霾现象的形成是长期性的，形成雾霾的因素也复杂多样，涵盖工业生产、日常生活等方方面面，各类社会主体在治理雾霾上的责任，应该与其对于雾霾污染的“贡献”相匹配。如果要配套惩罚机制，必须明确雾霾治理中的政府责任、企业责任和公民责任分成。而且，这套惩罚机制不一定是罚款，作为治理决心的展示，它可以是对环保部门的问责机制、对企业税收政策的调整等。

　　新闻并没有交代罚款的来源，但凭猜测，大额罚单的来源只可能是企业或者相关政府部门。如果是企业，那么只罚企业，难逃回避政府责任之嫌，这当然是一种有失偏颇的惩罚模式。而参见《辽宁省环境空气质量考核暂行办法》上述猜测可以排除。《办法》第九条规定，省环境保护行政主管部门负责核定有关市每月空气质量考核罚缴资金总额，于每月15日前将上月考核结果和罚缴总额通报各有关市政府，同时抄送省财政部门。罚缴资金由省财政部门在年终结算时一并扣缴。不难看出，雾霾罚单针对的是市一级政府。至于罚款的去向，《办法》也做了相应规定：空气质量考核罚缴资金由省政府统筹用于全省大气污染联防联控工作。

　　到这里，雾霾罚单的性质其实已很清楚了，它近似于一种财政惩罚，由省级财政依据各市的环境质量来执行这种惩罚，罚金再由省统筹，用于治理全省的空气污染。省罚市的问题也由之而来，众所周知，在现在的财政统筹机制中，省一级是基本单位，省级以下的财政统筹分工并不完善，而政府罚单的资金来源是地方公共财政，即便不开罚单，省级政府也有能力通过对市级财政的资金分配来设置治理雾霾的专项专款。现在省罚市，罚款的方法也无非是在市级年终财政上划扣，但若要治理雾霾，治理资金最终还是回到市级手中。因此，所谓罚款，更像是公共财政在省市之间多了一次相互转移。更重要的是，这种依靠公共财政的转移再分配实施的惩罚措施，不可能具备多大的惩戒效果，报道的罚款数额虽巨大，但说它能对治理雾霾起到很大敦促作用，恐怕太过乐观。

　　毋庸置疑，政府是治理雾霾的首要责任主体，但需要看到财政资金说到底还是公共资金，而雾霾罚单用纳税人的钱惩罚政府部门，甚至因为罚单的专款性质而连“惩罚”都谈不上，这本身就是雾霾治理的一种误区。实际上，基于政府财政的公共性质，在治理雾霾上，针对政府职能部门的惩罚机制，就不应该以财政资金为基本的惩戒手段，要明确政府在治理雾霾上的决心，严厉的问责比罚款要有效得多。（熊志）