北京市政协：历史街区外来人口5年增10万人

　　导读：昨天，市政协第十二届常务委员会会议召开，会议审议通过了关于首都全面深化改革若干问题的建议，聚焦人口规模调控机制、新型城镇化、疏解非首都核心功能等治理首都“城市病”的若干问题提出建议。“城市病”在一些特大城市主要表现为人口过多、交通拥堵、房价高涨、环境恶化等症状。今年年初，“城市病”首次写进市政府工作报告。今年以来，市政协组织了7个专委会和1个综合部门成立了11个课题组，联合各民主党派市委、市有关人民团体、部分区县政协和社会科研机构等进行调研，共形成了11个调研报告及39条具体建议，为北京治理“城市病”献计出力。

　　【人口规模调控】

　　现状：

　　不同部门审批户口的条件标准不一

　　2000年-2013年，本市常住外来人口年均增长42万人，户籍人口年均增长16.1万人，人口过快无序膨胀的态势依然没有根本转变。市政协调研报告指出，首都的人口规模调控是一项涉及主体多、领域广、范围大的系统工程，但总体上未形成有效的统筹协调机制。如目前具有进京户口审批权的有中央、军队和市属三大系统共26个单位的41个部门，条件标准不统一，除本市系统外没有指标限制。

　　此外，本市已经进行的流动人口管理体制调整还不彻底，首先是人口信息数据多处于孤岛状态。其次是暂住证社会功能单一、弱化，不能有效承担人口信息登记功能。再次是对瞬间人口缺少监测，来京旅游、就医、商务、培训等半年以下的非常住人口数量十分可观，也形成了一个使用资源的常量，对此缺乏统计监测，会影响对人口底数的掌控。

　　建议：

　　进京户籍审批应“政策加指标”

　　市政协建议建立有中央相关单位参与的更高层级的议事协调机制，负责研究决定超出本市事权的人口发展的重大问题，制定适合首都人口发展的重大政策。推进建立进京户口审批协调机制，根据“控制数量、优化结构”的原则，制定进京户口指标分配方案和年度计划，实施“政策加指标”进京户籍审批机制。

　　对于一些行之有效的政策手段通过立法予以保障，全面梳理与本市人口管理相关的法规、规章、政策规定，如房产汽车限购、来京务工人员子女接受义务教育接收条件、群租房整治、限制不适宜发展的产业工商登记等政策，在不违反上位法的前提下，及时通过立法予以保障。

　　市政协还建议建立人口信息及时准确掌握机制，完善全市统一的人口信息化平台，建立统一的人口基础数据库。建议近期市政府牵头开展一次全市或部分区县的人口基础信息摸底调查，加大入户调查工作力度，掌握真实的人口信息，做实人口基础数据库。并将居住证制度作为人口登记管理的基本制度，将提供居住证作为在京购房租房、购车、子女接受义务教育、办理工商登记、就业、参加社保、购买公交一卡通等社会事务的必要条件。

　　【疏解非首都核心功能】

　　现状：

　　二环内数百个行政机关事业单位

　　截止到2013年底，全市登记流动人口总量为756万人，且每年以4%左右的速度增长，其中服务性行业中流动人口比重超过70%。批发零售业、制造业、住宿餐饮业、建筑业、居民服务业始终是吸纳流动人口就业的前五大行业，吸纳流动人口的比重超过六成。

　　从“聚人多”且不符合北京功能定位的角度看，一些面向区域甚至面向全国的各类批发市场尤为突出。以动物园、大红门服装鞋帽批发市场为代表的一批有形市场有1386个，经营人员超过41万人，外来人口占八成左右。全市28家主要农产品批发市场就业人数在30万至40万人之间，日常在京人数约在20万人左右。

　　另外，由于管理缺位，大量存在的违法建设、违章经营也聚集了一大批流动人口。截至2013年底，以“小食杂、小百货、小洗浴、小五金建材、再生资源回收”等为主的17类待提升业态总数为23.47万户，这类业态中许多是流动人口的自我循环、自我服务，造成巨大的资源环境压力、城市运行压力和社会管理压力，应予坚决清理。

　　此外，作为首都，各类行政功能的过度聚集也是“大城市病”的主要诱因。北京二环内有数百个各级行政机关事业单位。其中，部分行政性、事业性服务机构的职能作用与首都关联不大。

　　建议：

　　启动行政机关向外转移试点

　　市政协建议，以长远发展为目标，逐步启动部分行政机关及附属事业单位向外转移试点工作。建议尽早争取中央层面的支持，定长远计划，开展部分事业单位的整体搬迁工作试点，积累相关经验，发挥示范引导作用；积极引导更多企事业单位由核心区向远郊区县转移布局，推动梯次转移。

　　此外，市政协还建议以控制人口为目标，疏解区域性物流基地和专业批发市场等流动人口聚集产业。去年全市拆违1.67万处、1100.37万平方米，取缔无照经营7500家，取缔非法生产1644家，调控人口186.62余万人。以人口无序膨胀为突出表现的“大城市病”，其主要根源之一是城市管理问题，要坚决打击违法建设、取缔违章经营，探索建立“管人、管地、管出租房屋、管集体经济合同、管低端产业”等长效机制。

　　【历史街区保护】

　　现状：

　　历史街区居民“本地换外地”

　　根据2010年第六次人口普查的结果，旧城内平房区常住人口大约55万人(不包括有户籍但不在此居住人口)，其中历史街区常住人口约48万人。对于历史街区的保护依然存在诸多问题，历史街区内胡同、院落、房屋数量、居住人口的人员结构、职业情况、文化水平，以及胡同内的业态、房屋使用情况等基础数据目前没有统计，街区管理的基础数据普遍缺乏。

　　随着近些年的发展，一些本地人口逐渐从历史街区中疏解出去，但是由于平房区内生活成本低，外地人口逐渐涌入，改变了街区和院落原有的居住环境和氛围。从2000年到2010年，十年间人口容纳量基本稳定，但常住户籍人口与常住外来人口数变化较大。根据五普、六普统计年鉴数据，2005年旧城常住户籍人口114万，常住外来人口25万；2010年旧城常住户籍人口101万，常住外来人口35万。

　　建议：

　　保护区内人口近期消减30%

　　市政协建议，要立即对历史街区的人口、房屋、户籍、业态情况进行普查，加强流动人口管理，保留一定比例的原居民，改进方式方法，有效疏解人口，近期目标是保护区内人口消减30%。同时加强立法，尽快研究出台《北京市历史街区保护条例》，并在《北京市城市总体规划》修编中明确历史文化遗产保护是北京的城市发展战略。

　　此外，建议将历史街区保护资金列入年度财政预算，额度应为全市年总收入的1%以上，并建立四合院和文化遗产维修资金申报制度，凡符合规定条件的，公民和法人均可申请资金支持进行维修，申报、审核和维修全过程向社会公示。绘制胡同四合院的地理位置、空间结构及形态样式图，进行编号确认，向社会公示。对历史街区所辖胡同、院落进行确图管理，胡同肌理、院落格局的改变，以及房屋拆建均要进行审批，审批情况也一并向社会公示，接受社会监督。

　　另外，大栅栏等具有重要商业价值的特殊地段停止一切产权交易，历史街区保护范围内停建一切开发项目，保护范围内的违章建筑由各区县政府限期无条件拆除。

　　【城镇化建设】

　　现状：

　　“多中心”规划多年未落实

　　北京市统计局最新发布的首都城镇化发展分析报告显示，北京城镇化率达到86.2%，居全国第二位。北京2004版规划充分借鉴了其他国家经验，科学地设计了“多中心”发展目标，但一直落实不了，产业、人口依然大量截留在主城区，城镇化总体上仍旧保持以主城为核心的圈层发展格局。从新城情况看，除顺义、亦庄有一定产业基础外，其他新城均不理想，尤其是可持续性差的房地产业占主导地位，缺乏吸引市区人口的反磁力，不仅没有改变中心城摊大饼的情况，甚至使之加剧。小城镇的产业集聚规模也不大。

　　市政协调研发现，造成这种现状的原因主要是规划落实不到位，而规划系统性的欠缺和地方政府的利益羁绊则对规划落实有着重要影响。北京郊区经济体产业结构具有很强的趋同性，由于官员考核指标、地区居民需求等因素影响，地方政府拉项目、搞产业等竞争行为非常普遍。北京“多中心”规划实施10年来，无论是新增项目还是中心城区疏散的产业项目，多数被占尽区位优势的朝海丰等区县大量截留，很难“跳跃”到远郊新城和小城镇。

　　建议：

　　城乡发展要有所区别

　　市政协建议，北京市推进新型城镇化建设，主要应从小城镇和新型农村社区建设来寻找突破口，把小城镇作为首都新型城镇化的重要节点和疏解中心城区产业、人口的重要载体。

　　当前首都新型城镇化发展方向要从追求城镇化数量向提升城镇化质量转变。扭转以投资为主的增长模式，逐步降低北京建设规模和强度，改变地方政府置城市整体布局规划于不顾，盲目拉项目、搞产业、搞房地产开发的无序竞争局面，下决心控制首都建设规模，让北京保有适度的“留白”空间，给子孙后代留下一定的生态空间和发展余地。

　　“城乡一体化不是城乡一样化”，政协委员建议，城乡发展要有所区别，小城镇和新型农村社区规划要依托当地资源优势，注重文物和古村落保护，避免大拆大建，尽可能保留传统风貌，尊重农村经济社会发展的内在规律性。(文/记者 董鑫)