评论：珠三角“巨型镇”升格为市要有新意

　　《广东省新型城镇化规划(2014-2020年)》正在征求意见，其中，在行政管理体制方面提出将试点“省直管县”和推行“强镇扩权”。《规划》提出，把珠三角符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。向中央政府积极争取新型设市模式试点，将符合条件的镇按照城市要求合理配置资源和统筹规划建设，实行城市管理。

　　强镇扩权虽是近年已讨论得较充分并基本形成共识的方向，但通过城镇化规划来落实，使之在城市规划、城市建设、城市管理尤其是人口和土地的管理上有了更坚实的支撑。

　　广东省从2009年即开始“强镇扩权”试点，当时有4个试点镇，佛山、东莞各两个，分别是顺德区的容桂镇和南海区的狮山镇，东莞的塘厦镇和石龙镇。有意思的是，东莞没有选择实力较强的长安、虎门、厚街这样的强镇，理由是“试点要谨慎”。当时这些镇有个说法叫“人大衫小”或“脚大鞋小”。“富可敌市”的镇在佛山、东莞比比皆是，作为东莞第一镇的虎门镇2009年GDP达243亿多元，狮山镇和容桂镇2008年的GDP分别高达369亿和200多亿，都已达到内地中等城市的经济水平。

　　当时，广东省出台了相关指导意见，提出扩大镇级管理权限、加强镇级财力保障、完善公共管理和服务体系、规范机构设置和优化编制配备等多项改革措施。实际上，理论上只有科级权限的镇大多拥有县级管理权限，有的还获得了下放的部分地级市的经济管理权限。

　　根据当时的改革，顺德区在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方面向容桂下放了行政审批事项、处罚事项和日常管理权限事项共316项，而在涉及全区全局的规划、社保等方面，容桂将权限上移区级部门，以利于全区统筹。这表明改革的方向是，在维持目前建制不变的前提下，宏观决策权上移、微观管理权下移。

　　从我国实际来看，镇与乡的最大区别，在于乡的居民以农村户口为主，或是以从事农业活动为主；镇的居民以非农户口为主，或是以市民为主。这次《规划》提出“向中央政府积极争取新型设市模式试点”，“实行城市管理”，说明许多镇还没有完全形成城市管理的理念和规划建设模式。更重要的是，“争取新型设市模式试点”将可能正式成立“镇级市”，这是一大突破！

　　其实，国内最早提出“镇级市”试点的是温州，随着浙江改革举措的推行，山东、湖北也有提出试点。但在广东仍处于“强镇扩权”的层次。

　　可以设想，“巨型镇”变为“小型市”或“镇级市”将是中国城市体制、行政区划的一大创新，而其内涵和管理模式将由乡镇理念转变为城市理念，这才是根本的；其次，城市规划建设将有更高的标准和规模；再次，治安力量、公务员队伍、户籍管理和非户籍人口管理、土地管理等都将发生重大变化；最后，城镇化进程有可能转变为城市化进程，城市形象将得到极大的提升。

　　希望这次《规划》可为广东省城镇化进程提速，并使“巨型镇”的管理体制改革适应生产力的发展需要。(作者为广东省体制改革研究会副会长)