评论：终结行政执法的“九龙治水”体制

　　1月26日，《中共广东省委贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》(以下简称《意见》)全文发布。《意见》从七个方面提出加快建设法治广东的具体措施，亮点之一是深化行政执法体制改革，探索推行跨部门综合执法。

　　十八届三中全会提出深化行政执法体制改革，十八届四中全会再次重申深化行政执法体制改革，并指出改革的路径在于推进综合执法。与改革的路径及要达到的目标相对照的是，当前行政执法呈现的是“九龙治水”的局面。当然，这种治理格局的形成非止一日，人们形象地称之为“九龙治水”。

　　“九龙治水”的弊端有目共睹，不但“水”没有得到有效治理，而且“治”中乱象丛生，老百姓深受其苦，啧有怨言。举凡行政执法中的乱执法、粗暴执法、执法寻租、贪赃枉法，大多与“九龙治水”的体制有关。追根溯源，要消除行政执法中的种种弊病，必须终结“九龙治水”的体制，推进综合执法改革。

　　在现实中，行政执法部门林立，但“大盖帽”来了一拨又一拨，该出问题还是照样出问题；而出了问题，又往往是“公说公有理，婆说婆有理”。前些年，食品安全事故频发，与权责交叉、多头执法、权责不统一、责任不明晰的“九龙治水”大有关系。不但有多头执法，还有多层执法，下级行政执法部门刚走，上级部门又来了，碰到上下级协调不畅，倒霉的可能还是老百姓。

　　“来钱”的领域自然是抢着管，比如公路“三乱”治理，又比如城市停车管理，有权管理、参与执法的行政部门可能有十几个，结果还是久治不愈、久理不顺。与此同时，没“油水”的领域尽管事关民生，有时却硬是难找到“有关部门”来执法。比如，“有人在河道内非法电鱼，这事是渔政、水利，还是公安管呢？”类似的“天问”在实际中还有不少。往往是老百姓找了好几个部门，结果问题仍解决不了，还有可能被当作“皮球”踢。这两种状况其实是一体的两面：一些执法领域大家抢着介入，另一些领域自然就少有人介入。

　　行政执法中的种种乱象，在很大程度是由现行体制造成的，不能仅仅归咎于执法者的个人素质。执法主体多，执法权过于分散，大家执法都“师出有名”，谁也不比谁更具有合法性或正当性。行政执法权过于分散，结果必然是责任追究机制的落空。如果“九龙治水”的体制不改，则恐怕血的教训也不成其为教训，谁也不觉得应当对教训负责。如果行政执法权相对集中，责任马上就相对集中也相对明晰了，不太可能像从前那样在自己之外轻易就能找到“替罪羊”。权责统一了、明晰了，权威高效的行政执法体制才有可能建立起来。

　　向来的事实是“铺摊子”容易“收摊子”难。行政执法体制改革涉及政府所属的许多部门，涉及数量庞大的行政执法人员，执法主体如何整合、执法权如何相对集中、执法层怎样减少等，都牵涉到部门权力调整和人员进退的问题，没有大的勇气和大的力度难以有效推进。广东已在省级层面出台《意见》，有志于本地法治建设走在全国前列，则有理由期待其在行政执法体制改革方面勇于探索实践，不断创造新鲜经验。无论如何，行政执法中的“九龙治水”格局必须终结，这只是个时间问题。滕朝阳