减少权力寻租 转移支付改革倒逼政府“自我削权”

　　关系百姓福祉的教育、医疗、社保等很多民生资金都出自中央对地方转移支付。2日，国务院对外公布了关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见。此次转移支付改革，将改革“利斧”砍向那些“小、散、乱”、效果不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项。

　　这一涉及近5万亿元财政资金的改革，既是全面深化财税体制改革的重要一步，也是贯彻落实中央八项规定、狠刹权力寻租和腐败之风的大背景下，中央开启的又一场政府部门“自我革命”。

　　削权：政府部门清专项 狠刹“跑部钱进”

　　目前，我国全部财政收入中，地方本级收入大约贡献一半，但支出要花掉约85%，这之间的差额就靠中央对地方转移支付来平衡。

　　一般性转移支付使用不受限制，对地方而言好比“雪中送炭”，有助于弥补区域间公共服务差距，但由于过去占比不高难获资金。专项转移支付虽然带着指定投向的“帽子”，但对财力困难的很多地方而言，有总比没有好。于是一幕幕耗费大量人力、物力、财力的“跑部钱进”情景不断上演，更成为腐败和浪费高发地。

　　2014年6月，审计署曾发报告直指当前中央专项转移支付项目清理力度不够大，审计发现目前具有专项性质的转移支付明细项目有363项之多，很多项目之下又包含众多小项目，如“中央基建投资”1个明细专项就包含110个子项，许多专项在资金投向、补贴对象等方面存在交叉现象。

　　“清理整顿专项转移支付”“严格控制新设专项”“加强对专项资金分配使用的全过程监控”“建立健全定期评估和退出机制”……对于一项项改革硬举措，财政部预算司有关负责人明确表示，在2014年中央对专项转移支付项目压减三分之一基础上，今年将继续大力度压减专项。

　　而改革意见最大的亮点，则是明确了一般性转移支付的主体地位，并提出要大幅增加一般性转移支付规模和比例，占比逐步提高到60%以上。这意味着地方在获得中央财力支持的同时，对资金统筹使用有了更多自主权。

　　“专项转移支付项目一般是由相关职能部门提出的，项目过多过滥不仅导致资金使用‘撒胡椒面’，最终也形成了部门的利益格局。”财政部财科所所长刘尚希说，削减整合专项，将直接触动政府部门利益，是一场政府“自我削权”的革命，倒逼政府转变职能。

　　专家表示，削减专项相当于动了部门利益，自然会受到阻力。关键要树立依法治国、依法理财理念，严格按照新预算法执行，增强预算的统筹能力。

　　减负：合理划分事权 取消地方配套

　　对地方而言，辛辛苦苦要来的专项资金，用起来却很难——地方需要为中央专项资金提供配套，配套比例有时高达1：1，一些贫困县区不得已通过银行高成本贷款配套，导致财政“雪上加霜”。

　　此次依照新预算法有关要求，国务院意见明确，除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。

　　“取消地方配套，无疑将缓解地方财政支出压力，减少中央部门对地方事权的不适当干预，有利于地方统筹安排预算。”中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺说。

　　而针对专项转移支付过多过细，并且资金使用有严格限定，“打酱油的钱不能用来买醋”的局限，此次改革意见在打破“专款专用”上也有所突破，明确提出逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域经费。

　　值得关注的是，国务院意见提及的“除上下级政府共同承担事项外”，实际是在中央和地方事权划分尚无顶层设计背景下，转移支付改革在合理划分事权方面的先行探索，对于合理划分中央和地方事权具有重要意义。

　　意见明确，要合理划分中央和地方事权和支出责任，属于中央委托事权的项目，可由中央直接实施的，原则上列入中央本级支出；

　　属于中央地方共同事权的，由中央和地方共同分担支出责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施；

　　属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。

　　普惠：退出竞争性领域 探索市场化运作

　　此次转移支付改革强调市场调节作用，提出要逐步减少竞争性领域投入专项，对于市场能有效调节的事项原则上不得新设专项转移支付，以维护公平竞争的市场环境。

　　“此次国务院意见不仅强调政府削权，还为削减的专项找到了市场化出路。”郭庆旺说。

　　意见提出，在取消部分竞争性领域专项的同时，要研究用税收优惠政策替代部分竞争性专项，并采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式，将保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，逐步改变行政性分配方式，改为与金融资本相结合的基金管理等市场化运作模式。

　　“财政专项资金主要应用于提供公共产品，如果投入到市场能充分发挥作用的竞争性领域，用于企业发展，资金收不到相应的回报，等于钱白花了。”财政部财科所副所长白景明说，用税收优惠政策替代部分竞争性专项，则相当于减少行政审批，将面向个别人的优惠转变成面向人人的行业普惠政策，更显公平。

　　不过，专家也表示，对于基金管理等市场化操作模式，也要加强监管和信息公开，严格项目审批，防止基金演化成新的专项造成资金浪费。

　　针对转移支付改革面临的诸多挑战，改革意见也指明应对思路，一方面要与预算改革协调推进，加快转移支付拨付进度；另一方面也要提高资金透明度，并加大与一般公共预算的统筹力度。

　　对此，专家强调，面对规模依然不小的转移支付资金，关键应完善预算绩效评价和激励约束机制，用制度倒逼地方政府转变追求增长的旧理念，强化地方责任，提高专项资金使用效率。(记者韩洁、申铖)