评论：必须管住“临时指挥部”的“临时权力”

　　必须管住“临时指挥部”的“临时权力”

　　许朝军

　　7年前，昆明市民杜恒基(化名)与区政府、街道办事处下设的城中村改造拆迁指挥部签订协议，4年后，根据指挥部的通知，杜恒基再次与其签订相关协议。然而，协议签订后的一年多，杜恒基都没有拿到回迁款和安置费。无奈之下，他将征地拆迁指挥部、开发公司告上法庭。然而，由于征地拆迁指挥部是临时组建机构，不具有行政主体资格，一审法院没有立案。之后杜恒基撤回了对指挥部和开发公司的起诉，将区政府、街道办事处列为被告。云南省高院经过审查，指令一审法院对杜恒基的起诉予以立案(7月11日《中国青年报》)。

　　本案中有一个值得关注的细节，就是作为被告的拆迁指挥部，其本身并没有行政主体资格，仅仅是临时组建的机构，但却与公民签订了具备法律效力的拆迁协议。类似现象，在各地恐怕屡见不鲜。

　　事实上，类似的“临时指挥部”统称为“临时机构”，这在不少地方都普遍存在，如“领导小组办公室”“拆迁办”“工作指挥部”等各级政府的临时性机构等等都可以纳入其中。这也是各地为了集中全力推进某项工作、加大对某项工作的领导力度而设立的机构。这些机构不断产生，而且已经成为各种经济活动的主体，特别是在旧城改造、城中村拆迁和一些临时性重大决策的执行落实过程中，这些临时机构从事各种行政机关的职责，比如参与拆迁活动、与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议、实施拆迁行政强制执行等，这些行为看似有利于加强和推进某项工作，但却埋下深层次隐患，有些甚至引发不少纠纷。

　　原因并不复杂：首先是这些临时机构不具有独立承担法律责任能力，但却在某些行政机关和政府部门的指使下进行着具体行政行为，这属于明显的法无授权而为之；其次是设置临时机构本身就存在相对随意性，其设置和临时机构的权责监督管理都陷于一种无序状态；其三是“来有影去无踪”的管理特色，使不少“临时指挥部”等“临时机构”管理乱象丛生。“临时机构需要集中时，集各种职能于一身；需要分散时，又分解到各个职能部门；大多伴随临时行政行为产生，日常运作拥有较大的自由裁量空间；待工作结束，立即解散”——在这样的管理模式下，人员管理混乱，胡作非为和利用“临时权力”中饱私囊的行为大肆滋生，侵犯公民利益现象时有发生。

　　不管是从规范权力运行的角度，还是从维护法纪严肃性和公民权益的角度，“临时指挥部”的设置都需要规约，其“临时权力”更需要科学规制。首先，应该从规范行政许可的角度和规范权力运行的角度，从制度上对“临时机构”的设置进行规范。其次，建立设置和派出负责制，所有“临时机构”的行为和管理，必须由派出或者设置机关负责进行，凡“临时机构”发生的一切行政行为，必须建立严格的报批和通过机制，派出机构和设置机关要对其行为负责，并对其行政行为进行监督和规范。其三，除了派出和设置机构的监督管理之外，纪检监察、审计、国有资产监督等部门也要将“临时机构”纳入动态常规监管范围，对其进行专题监管和无缝隙监督，对其中的违规违纪行为从严问责。