文物周边环境遭破坏 陕西商洛旧城改造伤了谁？

　编者按：今年8月10日，我们以《营商环境，同一个地，差别咋那么大呢？》为题对陕西省商洛市西街旧城改造项目因政府的行政违法导致企业受损、营商环境堪忧进行了报道。报道后，商洛市委回复称，该问题正在协商解决中。时隔近3个月，进展如何？人民网记者走进商洛市，对涉及的相关部门和单位进行了调查了解。

　　旧城改造本来是改善居民生活环境、提升城市品质的民生工程，但是在陕西商洛，这个民生工程却成了困扰政府、开发商的多年的“疑难杂症”：商洛市政府违反城市总体规划、文物保护等要求，导致大云寺周边环境被破坏，该行为在2017年被住建部列为全国典型的政府行政违法案例并挂牌督办。

　　按照规划的蓝图，该项目本该是政府、居民、开发商等多方共赢的局面，结果以文物周边环境被破坏、企业投资数亿建成的商业体面临拆迁、政府违法行政被督办的局面草草收场。为何会出现这样的局面？导致多方受损的原因出在了哪一环节？按照住建部的督办要求，商洛市下一步将如何解决这一难题？近日，人民网记者走进陕西省商洛市，对涉事的相关部门和单位进行了调查了解。

　　“五证”齐全的合法项目面临拆迁 民营企业发展遇困

　　9月底的商洛已经有些微凉。

　　从远处望去，这座位于商洛市商州区中心城区的商业建筑“商洛大都汇”和周边的住宅楼自成一体，商场、超市、酒店、餐饮一应俱全。大都汇旁边广场上的老人们坐在长椅上休息，孩子们在玩耍嬉闹，周遭的一切看起来都是和谐共处。而在商洛大都汇旁，被围墙围起来的大云寺显得格格不入。

　　在大云寺前，记者经过多方联系，见到了参与城改项目的陕西凯华房地产开发有限公司(下称‘凯华公司’)负责该项目的副总经理安建。

　　合法的城改项目成了违建，这对于安建和凯华公司整个团队来说一直很心塞。

　　8年以来，他见证了棚户区拆迁、新项目建设、商家入驻的历程，从最初的满心期望到如今的举步维艰，巨大的落差显然令他很难接受。

　　谈及该项目的历程，安建打开了话匣子。

　　2010年，商洛市政府决定，通过招商引资，对位于商洛市中心城区面积最大、居住人口最多也是环境最差的棚户区——西街片区旧城进行改造开发 ，“商洛大都汇”项目应运而生。

　　项目位于商洛市商州区中心城区，占地面积约180亩，总建筑面积43.8万平方米，总投资逾12亿元人民币。

　　按照规划，西街城改项目包括对近1500户西街原居民全部就地安置，以及开发住宅和商业用房。这其中就包括在大云寺围墙外周边地块建设逾1.5万平方米仿古商业用房；大云寺正面建设6900余平方米城市广场，其正面左前方建设地上6层、约5万平方米的购物中心。

　　项目自规划开始，关于大云寺的保护和开发就一直争论不断，并多次引发舆论关注。

　　大云寺位于项目地块内西北角。该寺整体建筑坐北朝南，由山门和前殿、中殿、后殿组成，占地7744平方米，建筑面积772平方米。清顺治十八年(公元1661年)修建，明清建筑风格。1992年被陕西省政府公布为省级文物保护单位。

　　由于历史原因，大云寺周边长期以来被私人住宅、商业店铺等老旧建筑环绕、蚕食，形状极不规则，周界安防隐患多、实施保护难度较大；同时，西街片区处于老城区范围，片区内房屋多年无序修建，大多年久失修，安全隐患严重，脏乱差突出，群众改造愿望迫切。

　　为进一步完善城市功能，提升城市品位，改善人居环境，商洛市委、市政府在反复研究论证的基础上，决定实施西街片区旧城改造工作(大云寺位于改造范围以内)，并于2011年7月完成了规划设计方案。

　　按照规划及专家论证，大云寺要在保持原有面积不变，且不触及寺内文物建筑的前提下，以将西、南两侧围墙向里缩进，东、北两侧围墙向外拓张的办法予以保护。规划实施到位后，大云寺将成为以四座大殿为中轴线的较为规则的长方形建筑群，且寺庙建筑周边开阔、自成体系，消防、安防及各类保护措施将全面得到落实，并与项目新建广场和莲湖公园景区珠联璧合、相映成辉，对于大云寺的旅游观光、安全保护和对外开放都会起到极大的促进作用。

凯华公司的建设项目“五证齐全”。

　　项目规划建设的初衷和愿景，是要建设一个新型的城市综合体，担负完善城市配套功能、改变商洛城市形象的主导作用。总建筑面积约5万平方米的“大都汇购物中心”，就是担负这一使命的核心与支柱性建筑，也是整个项目的关键亮点和卖点，是带动整个项目商业以致商洛市区商业繁荣的龙头、“航母”，更是吸引国内外知名品牌和商家进驻商洛、投资商洛的城市窗口。

　　初衷都是好的，然而现实却并非如此。

　　为实现这一愿景，商洛市政府以多项优惠政策吸引了凯华公司前来投资建设。2010年11月，商洛市旧城改造办公室与凯华公司签订了《商洛市西街片区旧城改造项目开发建设合同》。

　　自此，凯华公司开始了和商洛市政府8年多的拉锯战。

　　“由于各方面原因，商洛市政府拆迁拖了3年，直到2014年我们才相继拿到项目开发建设所需的全部政府批文和行政许可，按规定缴清了土地出让金和相关费用。”安建说，“2016年3月，15万余平方米安置房竣工落成，年底商洛市商州区政府组织正式向安置户交房。”

　　在项目投资严重亏损、商业市场形势持续低迷的情况下，2017年初，大都汇购物中心正式全面开业运营。租售商家包括华润万家超市、影院等在内共220余户。

　　一波三折，凯华公司以为顺利开业就能逐渐弥补前期超额的投资亏空，然而麻烦紧接着又来了。

住建部给陕西省住建厅的督办函。

　　2017年3月，住建部给陕西省住建厅下发了《重大违法案件挂牌督办通知书》(建督办[2017]3号)，《督办通知书》显示，“陕西省商洛市在大云寺文物周边50米一般保护区内建设项目，不符合商洛市城市总体规划、文物保护等要求，导致大云寺文物周边环境遭到破坏，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定。现决定对该案进行挂牌督办。请你厅责令立即停止违法建设，依法查处违法行为，并追究有关单位和个人责任。”

　　为落实住建部的督办要求，商洛市制定的整改方案更让凯华公司头疼不已。

　　“临近大云寺已建成并投入使用的 “大都汇购物中心”(地上6层、地下1层，共约5万平方米)，须进行正面拆除三层、三跨(6000余平方米)，整栋建筑将被像切豆腐样切成座椅状，一旦按照这个方案实施，整栋楼都将废弃。这将引发许多难以规避甚至无解的问题和严重后果。”凯华公司因此十分担忧。

　　经商洛市政府有关部门与凯华公司共同委托，评估结果表明：该购物中心纯商业价值为6.46亿元人民币。此数额尚未包含超过1亿元的已售、已开业220余家商户的经济损失和违约赔偿金。

　　超过6亿元的经济损失，开发企业无力承担，作为较贫困地区的商洛市政府亦难以承担。

　　为协商解决这一问题，安建这两年已经跑了相关部门无数次，仅给政府的请示报告都打了30余份，最后都杳无音讯。

　　一项惠及商洛的民生工程，成了违法建设项目。一个按照政府批准的规划建成的合法建筑成了被要求拆除的违法建筑，政府招商引资的民生项目陷入了困境，企业发展也面临很大的风险。

　　夕阳下，围墙里的大云寺大门紧锁，依旧冷冷清清。相隔不远的大都汇霓虹闪耀，行人如织。

　　政府行政违法产生的一系列后果谁来承担？

　　据住建部通报，商洛大云寺周边建设项目违反商洛市城市总体规划、文物保护等要求，在未编制控制性详细规划情况下出具规划条件、出让用地，是典型的政府违法行政，导致大云寺文物周边历史环境遭到严重破坏。

　　按照文物保护相关法律法规要求，大云寺周边50米是建设控制地带，而商洛大都汇项目部分建筑就在50米保护范围以内，显然是违法的。

　　记者从商洛市城乡建设规划局查询得知，2014年4月，该局给凯华公司颁发了《建设工程规划许可证》，那么，大都汇项目是合法有效的。

　　记者通过梳理发现，商洛市被住建部通报的主要原因是由于未编制控制性详细规划情况下出具规划条件、出让用地，使得有“准生证”的项目成为“违法建筑”。

　　2017年4月，由商洛市城乡建设规划局《商洛市西街片区控制性详细规划草案》(下称《草案》)对外公开，《草案》对大云寺保护范围及建设控制地带进行了划定：大云寺围墙内为重点保护范围，围墙四周各外延50米为一般保护范围，建设控制地带同一般保护范围。

　　“对大云寺保护范围内已经建成但未经陕西省文物局同意的建筑，近期予以改造，使其建筑风貌与大云寺建筑风貌相协调；远期予以拆除或降层处理。”《草案》对在大云寺50米范围内的大都汇项目部分建筑这样描述。

　　按照控制性规划的要求，2017年8月，商洛市城乡建设规划局下达了《行政许可撤销决定书》，撤销与大云寺相关的项目一标段《建设工程规划许可证》。后来，凯华公司提起行政复议，2017年12月25日，商洛市政府作出复议决定称：“该撤证行为认定事实不清、违反法定程序、适用依据不准确，不予支持”。

　　2018年4月27日，商洛市城乡建设规划局再次作出《行政许可撤销决定书》，二次启动撤证。

　　2018年7月31日，商洛市人民政府再次做出复议决定：“该撤证行为，主要事实不清、证据不足，适用依据错误。撤销商洛市城乡建设规划局作出的《撤销行政许可决定书》”。截止到目前，与大云寺相关的项目一标段《建设工程规划许可证》仍然合法有效。

　　商洛市城乡建设规划局两次“撤证”均以失败告终，按照相关法律法规，商洛市城乡建设规划局要再次“撤证”，要向人民法院提起诉讼。

　　在凯华公司看来，在项目前期规划论证和审批过程中，商洛市规划部门只注重与本级文物部门沟通，而忽视了上级文物部门的审批，存在程序瑕疵。在项目实施过程中，商洛市政府一再追求项目进度，在一定程度上忽略了相关手续的批复，这是造成目前这种局面的一个主要原因。

　　那么，为何商洛市政府不顾法律法规的相关规定，进行项目建设？作为规划部门，在前期规划过程中是否考虑大云寺的边控问题？对此，商洛市城乡建设规划局局长赵绪春在接受记者采访时表示，大云寺的边控问题正在解决，对于记者采访的问题将逐级上报，待领导批准了才能回复。

由商洛市主要领导签字审批的项目总平面规划图。资料图

　　记者获取的一份该项目的总平面规划图显示，该项目当年作为“一把手工程”，由时任商洛市主要领导签字批准。

　　作为建设单位，凯华公司在施工过程中也存在不顾法律法规的问题。对此，安建在接受记者采访时表示，“政府承诺我们只负责施工，一切手续都由他们协调解决，作为建设单位，我们也是无奈的。”

　　作为文物部门，对于文物保护是否尽到责任？规划论证时为何没有考虑文物边控问题？商洛市文化文物广电新闻出版局对于记者提出的问题一直也未正面回应。

　　截至发稿前，商洛市相关部门并未对人民网记者提出的问题做出回复。

　　目前，住建部督办已经一年有余，按照整改意见，该问题并未得到实质性的解决。

　　律师：企业可依法向政府索赔

　　专家：全方位提升行政决策的科学性

　　“本案是一起典型的政府破坏营商环境的案件。政府因违反承诺、行政违法等原因导致招商引资企业和公共利益受损。”陕西平非律师事务所律师王德明表示，《陕西省优化营商环境条例》第二十九条规定：“县级以上人民政府及其有关部门对承诺的招商条件，应当以书面的形式作出并履行，因未按约定履行承诺条件给投资者造成损失的，应当予以赔偿。”

　　王德明律师认为，作为商洛市的招商引资项目，大都汇购物中心已经建成并投入使用，涉及数百户群众现实利益。如果撤销行政许可，导致购物中心成为非法建筑，公共利益将受到巨大损失。根据《行政许可法》第六十九条第三款规定：“依照前两款规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”

　　此外，因规划部门行政违法造成的大云寺周边土地不能使用，给企业和群众造成的损失，可向政府相关部门索赔。赔偿包括：土地款损失、商业利益损失、拆毁房屋的建设和拆除损失，及无法及时办理相关证照的损失，各方可共同委托专业第三方评估确认损失数额。

　　陕西省社科院政治与法律研究所副所长陈波认为，行政违法行为的法律责任一般是由做出该行政行为的行政主体承担。若该违法行政行为是经地方政府或相关部门领导决策后做出的，那么相关领导应对其错误决策行为承担相关行政责任或党政纪责任。

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”

　　“法无明文规定不可为，法有规定必须为。作为地方政府或行政机关领导应当比一般干部具有更强的法律意识与更严格的法治思维，在依法行政中做出表率，严格按照法律规定做行政决策。”陈波说。

　　对此，陈波建议，地方政府领导要避免违法行政，除了不断提高政治站位外，还需要强化行政决策的民主化、法治化程序，加强对行政决策的监督和对错误行政违法行为的救济，从事前、事中、事后多方位提升行政决策的科学性。