预算监督尚有空白 省级财政透明度因何鲜有提高(2)

　　在不少财税法律专家看来，国家审计署对于中央各个部门预算执行情况的审计，是一种事后监督。按照现代财政管理要求，预算编制、审议、通过、执行以及预算收支违规后的问责，每一步都应该向社会公开，处于全社会监督之下，受控在严密的法律规范之中。仅仅依靠审计，显然不能防患于预算执行的前期环节。

　　专家认为，从1995年起实施的现行预算法及其相关法规较为粗疏，使各级人大及其常委会的预算监督华而不实——对审议预算草案的程序没有明确规定，预算草案的审议批准基本是个花架子；对预算外资金的规定过于原则，对于这部分资金的监督几乎处于真空地带；没有对财政信息的公开作出明确规定，公众的社会监督几乎无从谈起。

　　蒋洪建议，修订预算法时，应明确规定除涉及国家安全必须保密之外，预算、决算应当通过报纸、广播、电视等形式向社会公开，公民及各级人大有权要求政府相关部门提供财政信息，政府相关部门有责任和义务记录、收集和整理信息，主动地或者应要求披露和提供财政信息，并对所提供信息的完整性、及时性和真实性负责；财政信息的披露应覆盖所有公共基金，同时，应开辟必要的渠道听取社会公众对预算的建议，从而促进预算民主管理。

　　问责不够 屡审屡犯

　　在6月23日审计署向全国人大常委会所作的审计报告中，2009年度中央部门单位预算支出方面的违规资金总共为209亿多元，约占审计预算支出资金量的17%。从2003年开始掀起审计风暴至今，查出的预算收支违规行为层出不穷，除了少数触犯刑法移送司法机关的以外，鲜有违规者受到严厉处罚。

　　中国政法大学教授蔡定剑认为，问责不够，是造成屡审屡犯的重要原因，预算法中有关法律责任追究条款羸弱无力的现状亟需改变。

　　对于行政机关违反预算法规定的处罚，在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为做出原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为没有涉及。对于仅有的3类违法行为，最重的只是行政处罚，没有经济赔偿和承担刑事责任的规定。

　　这种问责制度设计，在历年的审计风暴中饱受诟病——如果下级与上级机关存在利益勾结，或下级能够摆平上级，就可以将问责架空。因为所有问责都是由“上级机关”执行，若有部委通过所属单位而不是自身进行违规预算收支行为，就可以避开行政问责，因为部委自身就是违规单位的直接上级，负责对下属单位进行问责。

　　事实上，一些中央部门单位从收入环节，违规为本部门获取利益，动用下属单位上缴款、出租房产等，都是历年审计报告中披露的常见手段。例如2008年至2009年，有的部委未经批准，将部分房产交由所属单位出租，租金2500多万元由所属单位用于发放人员工资和日常开支。

　　此外，我国《刑法》中也缺少对与预算相关的违规、违法行为追究刑事责任的具体规定。

　　加大预算监督力度从恢复宣读预算草案开始

　　全国人大代表、中南财经政法大学财税学院教授叶青最近正在申请列席将于8月召开的十一届全国人大常委会第十六次会议。按照全国人大常委会2010年立法工作计划，预算法修订草案将首次提请这次会议审议。

　　叶青认为，即将开始的预算法修改有四大关键点：编制、审议、公开、执行，缺一不可。

　　人大对于预算草案的审议是预算科学合理的关键步骤，但是近几年来，越来越成为象征性的审议。从2005年起，各级两会不再宣读预算报告，接下来人大代表的讨论也不够充分，如果能够听一遍后再讨论，代表委员就可以提出具体问题。每年审议后的十几处修改，多是标点、提法，有的代表说：“审了也白审”。

　　“在这种程序安排下，有关预算草案报告的讨论往往难以成为两会热点，大家更多的是讨论政府工作报告、计划草案报告，有点本末倒置。”