城投债存风险 市政债应成地方融资平台主角(2)

　　城投债可能成新风险聚集点

　　其实，地方政府及其融资平台的风险根源不在于具体的融资形式，而在于“以GDP为纲”的地方政府政绩评价体系和不断做大城市规模的冲动。所以指望用城投债替代银行信贷来限制地方政府“过度融资”的冲动很难实现。

　　正如上文所述，中央希望通过规范城投债市场游戏规则，来控制地方债务急剧扩张。但是只要土地注资这一根源还在，目的就难以在短期内实现。

　　事实上，由于目前城投债与银行信贷所依赖的土地制度未变，城投债未来发生和银行信贷同样风险积累的可能性很大。唯一不同就是发改委取代商业银行监督者，但是这并不能说明前者效率优于后者。相反，商业银行基于自身的利益判断，对风险的监控意识可能还强于中央政府机关。目前对风险较大的区县一级地方融资平台提供资金支持的主要是地方城市商业银行，这些地区性商业银行与地方政府关系密切，全国性的大型商业银行则更专注于相对风险较小的大中型城市融资平台。

　　此外，发改委对城投债发行监管实际收效如何目前尚不得而知，但应该警惕的是，此前早已有媒体指出地方融资平台存在诸多的粉饰财务报表以骗取银行信贷案例。

　　市政债应成为主角

　　正是由于城投债被地方政府主导，并非真正的企业债，市政债才有其未来存在的价值。当然，完善政策制度还有很长的路要走。

　　《预算法》规定地方政府不能自主发行债券，同时中央集中太多税收资源，地方财政腾挪空间有限，而目前实行GDP为纲的政绩考核机制，要想改变地方政府及其融资平台的扩张冲动，“卖地求富”导致房价居高不下等一系列问题，非常不易。因此，要从下述两方面完善制度，为市政债担纲地方融资创造条件。

　　一是完善地方政府的政绩考核机制，加入对科学发展、民生改善等综合指标的考量，从单一的驱动官员追求GDP增长的数量，转向实现GDP和民生、可持续发展的经济增长质量综合评价。二是完善中央和地方之间的分税体系，给予地方财政经济一定的自主权限，这样既避免了地方频繁借贷的融资冲动，同时也限定中央地方间的合理财权配置，避免中央政府对地方政府、地方政府对融资平台的无限隐性连带责任，为真正的市场化融资奠定基础。

　　然后在此基础之上，修改现有的法律规范，明确提出地方融资的合理渠道，基于地方政府项目需求、权责分明、担保有度的市政债应逐渐成为地方政府融资的主要工具，而基于城建公司的城投债应还原其企业债的本质。

　　(陆志明 作者单位：交通银行总行发展研究部)