预算法修正案草案征求意见 预算外资金将成历史 (2)

　　杨志勇对于这一变化的解读为：财权与事权相匹配，解决的是财政激励问题；财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足的问题。

　　分辨两者的区别，以县的税收为例，这其中包括与上级政府按比例分成的税收，也包括小税种税收。而县的财力是取决于自身的经济发展。比如东部地区发展快，按分税的办法它便拥有更多财力。但是一些生态脆弱的地方，赋予了财权带来的后果，却是破坏性的开发与发展，造成了严重的环境恶化与污染。

　　“所以财权与事权相匹配的提法其实是一个错误的观点。”刘尚希说，“如果这样的激励，实际上是个带来破坏的动力，那么我们宁可不要。这也是我们现在搞主体功能区的内涵，实际上否定了财权与事权相匹配，要做到有的地方是优先开发，重点开发，而有的地方是限制开发，禁止开发。”

　　刘尚希的看法是，财力与事权相匹配是手段，财权与事权相匹配是目标，目前的错误就在于错把目标当成了手段。

　　规范转移支付制度

　　以现有经验来看，财权的划分还不能解决事权与财力的匹配问题。财政转移支付则在一定程度上弥补了这个缺陷，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化等，发挥了重要作用。2009年，中央对地方的税收返还和转移支付已占中央财政总支出的65.2%。

　　但在中国目前各级财政之间的转移支付中，普遍使用讨价还价的方式，某个地方能获得多少中央转移支付，靠其谈判能力决定。1993年，时任国务院副总理的朱镕基带着财政部副部长项怀诚走访13个省去谈判，一度被传为佳话。

　　然而，没有法律约束的做法，是易产生黑箱操作的，以与上级的关系程度决定转移支付的额度，“跑部(部委)向钱”的风气难以杜绝。

　　而在国际上，普遍是以法律形式对政府之间的转移支付进行明确规定。德国甚至在宪法中就明确了政府间转移支付的目标，保证了转移支付后地区差异不超过10%目标的实施。

　　在中国，则出现了一般转移支付比重偏低、专项转移支付项目过多等突出问题。2010年中央对地方转移支付预算中，专项转移支付占全部转移支付比例的52%。

　　《财经国家周刊》记者了解到，此次《预算法》修改草案征求意见稿，将在规范转移支付制度这个问题上迈出重要一步，对转移支付进行了原则性规定，弥补了现行《预算法》中对于这一重大问题的空缺。“以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标”，将写入修改后的《预算法》。

　　“严格意义上来讲，我们过去的《预算法》对于转移支付这个方面的规定是一个缺失，如果这次将这个提出来，那就为转移支付制度的制定提供了一个重要法律依据。”北京大学法学院教授、北京大学财税法研究中心主任刘剑文在接受《财经国家周刊》记者采访时表示。

　　转移支付行为规范的缺失，另一个重要表现在于很多转移支付没有被编入各级政府的预算。没有编入地方的预算，连财政部门都搞不清楚各个部门从上级要来的资金数额，很可能造成资金的浪费，甚至带来贪污腐败。

　　而这一问题，在新的草案征求意见稿中有了体现：“将税收返还和转移支付列入各级政府预算，是保证预算完整性、预算执行规范性和预算监督严肃性的重要措施。”

　　在这点上，和“转移支付”同时并列的，还有“税收返还”。这是1994年分税制改革时，为了平衡东部发达地区既有利益做出的一个妥协。

　　关于这一问题，学界引发的是不同观点的论战。支持渐进改革的一方认为，还是应该用逐年递减的方式来解决这个问题；而更加大胆的人则提出，现在已经到了停止这一做法的时刻了。

　　“税收返还制度本身就是一个过渡性的提法，是为了保证1994年分税制改革的顺利进行。分税制财政体制不该有税收返还，现在税收返还占中央和地方的比例在逐年下降，取消税收返还已是大势所趋。”杨志勇认为，地方政府财力的缺口可通过一般性转移支付得到弥补，并通过测算标准收入与标准支出之间的缺口，再考虑财力因素而确定。

　　“预算外”成为历史

　　各级政府各类财政资金的来龙去脉将会全部曝晒于阳光之下，接受民主监督，存续多年的“预算外资金”，在不久的将来会成为历史

　　中国的全口径预算管理改革，将在立法层面得到确立与推进。

　　《财经国家周刊》记者近期从知情人士处获悉，接下来几个月将可能在全国人大常委会审议的《预算法》修正案草案稿中，一项重要的修改内容为“增强预算的完整性”。

　　知情人士透露，为增强预算完整性，加强各级人大对预算的审查监督，草案稿将首次在法律层面明确规定，“各级政府的全部收入和支出都应纳入预算，并明确公共预算收入和支出的范围。”

　　这意味着，各级政府各类财政资金的来龙去脉将会全部曝晒于阳光之下，接受民主监督，存续多年的“预算外资金”，在不久的将来会成为历史。

　　一百年前，美国政府革故鼎新，对财政制度进行彻底改造，最为重要的是引入现代预算制度，其中的预算编制，由此前的事后报账变革为详尽统一的预算，从而能够被民众和议会真正民主监督，美国著名的“进步时代”(1880~1920)遂大踏步前行。

　　政府全部收支进预算

　　所谓全口径预算(也称综合预算)管理，意味着要将政府全部收入和支出纳入预算，实行统一完整规范的管理，使得预算内和预算外资金都能得到监管。而预算管理的统一完整性，构成本次《预算法》修订的关键一环。

　　全国人大常委会预算工委主任高强一直在各种场合强调，本次修订《预算法》，最关键是解决三大问题，即预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性。

　　显然，后两项内容的真正实现，有赖第一项内容的真正落实。