城乡土地“增减挂钩”变形记

　　　以解决城市建设用地紧张、农村建设用地大量闲置这一矛盾的城乡土地“增减挂钩”，已经在一些地方发生了严重异化

　　近日，国务院召开常务会议，专题研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。其中明确提出，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。

　　最近一个时期，逼农民“上楼”，“集中”、强拆农房，强行改村变居，以获得农民宅基地的情况在一些地方时有发生。尤其是，在中国城市化、工业化浪潮中，以解决城市建设用地严重紧张、农村建设用地大量闲置这一矛盾为目的的城乡土地“增减挂钩”，在有的地方被异化。

　　虽然我国实行了最严格的耕地保护制度，但一些地方的“土对策”仍层出不穷：未批先占，多占少补，占优补劣，甚至出现刷绿漆、挂绿网以“迷惑”国土部门卫星遥感的奇怪现象对此，重庆市政协常委、西南大学教授邱道持接受《瞭望》新闻周刊记者采访时认为，一些地方政府在执行国家土地政策时存在两种冲动：城镇化、工业化急需空间的发展冲动；土地财政下的“卖地冲动”。这两种冲动直接影响政府土地政策。

　　“增减挂钩”不断“变脸”

　　改革开放以来，我国城乡建设用地“增减挂钩”政策取向明显呈现出阶段性特征，不同阶段表现出明显不同的内涵取向。

　　我国农村土地整治最早从上世纪80年代开始，被称为“农村土地开发、整理、复垦工作”。其制度框架包含“五根支柱”，即土地用途管制、用地指标管理、基本农田保护、耕地总量动态平衡、土地监察，政策指向是为了保护耕地，保障粮食安全。

　　“当时与‘增减挂钩’衔接最紧密的是复垦矿山地和农村受灾土地，并不是现在通常所指的农民宅基地或乡镇企业用地。”邱道持向本刊介绍说，当时农村土地复垦规模较小，而且是政府通过农村新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费等资金进行投入，各级政府也未把土地开发整治作为增加财政收入的手段。

　　从2005年开始，随着中国城市化、工业化加快推进，地方政府越发感觉到城镇、工矿建设用地紧张。以重庆为例，2003年以前，国家每年批给重庆的新增建设用地在30平方公里左右，基本能满足城市发展需求。但从2005年开始，重庆每年新增指标已达100平方公里以上，但与地方政府实际需求仍相差1/3左右。邱道持说，重庆每年约有50万人进入城镇，常住人口城市化率以每年1.7%增长，农民进城占用大量城市土地资源的同时，其在农村的宅基地却大量闲置、利用粗放。

　　据统计，直辖13年来，重庆约有650万农民进入城镇，以一户农民占有250平方米建设用地计算，应相应减少1500～1600平方公里农村建设用地。但据重庆国土部门土地变更数据调查：13年间，重庆减少农村建设用地仅73平方公里，不足理论值的零头。相关统计也显示，1997-2005年中国乡村人口减少了9533万人，农村居民点用地却反增了176万亩，农民人均用地面积达到城市的2倍。

　　城市建设用地严重紧张和农村建设用地大量闲置，城乡建设用地严重失衡这一矛盾，让政府有动力和理由进行更大规模城乡土地“增减挂钩”。为了破解这一“土地困局”，2005年，国土资源部批准部分城市开展城乡建设用地“增减挂钩”试点，2008年又发布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，新的“增减挂钩”在强调确保最严格耕地保护制度的同时，也被赋予了新内涵：为新增城市、工矿建设用地指标找到一条全新的路径。

　　“占补平衡”乱象频发

　　需要指出的是，城乡建设用地“增减挂钩”试点确实在一定程度上缓解了城镇建设用地压力。通过“增减挂钩”与农村土地综合整治相结合，促进了农田集中连片开发、渠系、道路的配套，为规模经营和发展现代农业创造了条件。同时，也使挂钩安置区建设用地集约、节约，改善了农民居住条件和村容村貌。仅2009年，全国农村土地整治就新增农用地30.5万公顷，其中，新增耕地达到26.9万公顷。

　　同时，也必须看到，在一些地方，城乡建设用地“增减挂钩”政策在执行过程中“跑偏”。在土地占补平衡的背后，是政府获得大量土地增值财富，而农民“被集中”、“被上楼”，土地利益被漠视甚至被损害。在一些省区，为了获得更多的城镇建设用地指标，地方政府采取了大规模取消行政村编制、改村变居，打着“新农村建设”的口号，强迫农民拆房、搬迁，甚至引发群体性事件。

　　西南政法大学副校长刘俊告诉本刊记者，城乡建设用地“增减挂钩”，是缓解城市建设用地需求不足的一项政策，但国土资源部试点管理办法明确规定，“增减挂钩”严禁违背农民意愿、大拆大建，而且必须妥善补偿和安置被拆迁农民，政府应将土地置换所得收益返还农村，用于农村和基础设施建设。