城乡土地“增减挂钩”变形记 (2)

　　在他看来，“增减挂钩”、占补平衡政策“跑偏”集中表现在：片面追求增加城镇建设用地指标；擅自开展或扩大城乡建设用地增减挂钩试点范围；擅自扩大挂钩周转指标规模；挂钩周转指标使用收益分配不规范；违背农民意愿强拆强建等。

　　农地整理政策“跑偏”

　　2005年以来，国家制定的一系列城乡土地”增减挂钩”的政策都有两个目标：保护土地，保障耕地总量动态平衡；缓解城镇建设用地紧张压力。但本刊记者采访发现，在不少地方，在土地困局的压迫下，政府部门更重视如何获取尽可能多的农村建设用地指标，而对建设用地复垦为耕地这一工作重视不够，农村土地整治的质量和效益仍有待提高。

　　目前，在一些地区，建设用地“增减挂钩”实行的是“先占后补”的模式，政府占地在先，是刚性的；补地在后，是柔性的，经常“只占不补”“占优补劣”“多占少补”，很难保障补地的数量和质量，长此以往必然造成耕地总量减少和生产能力下降。

　　本刊记者在西部某国家级扶贫开发重点县采访时了解到，当地拥有一个全国知名的南方山地草场，地方政府为了进行土地“增减挂钩”，对草场上的建设用地进行土地整治。当地群众反映，政府把十几台推土机排成一排，合力一推就推出了新的“耕地”。这种低成本造地方式，虽然增加了耕地数量，但质量堪忧，同时也破坏了生态环境。

　　“国家每年划拨的城市用地指标压力，也变相地使农村土地整治时常流于表面。”邱道持告诉本刊记者，目前国家允许重庆每年新增建设用地指标约15万亩，其中8万亩耕地需要通过农村建设用地复垦的指标置换。如果完不成这一任务，则下一年度的指标就会相应减少。

　　城市建设用地指标压力往往会使政府不自觉地只追求农地复垦数量而非质量，农民是否愿意在复垦的土地上耕种，也经常不在政府的考虑范围之内。西南某县曾投入巨资进行土地复垦，但整理完两年后，不少土地已经撂荒。

　　“增减挂钩”走入新阶段

　　刘俊等专家认为，要真正让土地增减挂钩产生的利益向农民倾斜，应做到：

　　一是建立完备和发达的土地用途制度。将农村土地利用权做成一项完整的、私权性质的土地财产权，必须建立一套科学、合理和完善的土地用途管制制度。具有独立的物权性质的土地使用权，其市场价值与法律设定的土地用途直接相关。

　　譬如承包土地使用权，只能用于农业种植用途，没有多大的市场价值，而且政府还给予适当的补贴；但如果设定为商业或者房地产开发用途，则市场价值会立即提升上百倍甚至更高。因此，推进统一建设用地使用权市场化，必须相应地建立公平合理和有效的土地利益调节机制。

　　二是构建土地资源利益还原社会法律制度机制，建立一项完全以土地效率价值理念为目标的农村土地利用法律制度，必须同时建立土地资源利益的新调节机制，和土地资源利益还原社会的制度机制与体系。

　　由于土地的资源属性，产生了土地财产权人在享有土地财产权的同时，应当承担相应的社会责任，特别是土地权利的税费义务。这类义务与责任，与土地的权利形成不可分割的关系，谁拥有和行使土地财产权，谁就承担土地的社会义务。

　　三是建立新型的农村保障制度，以效率价值理念与目标建立农村土地利用制度。废除了以土地直接保障农民生存需要的制度体系，应当同时建立起一项不直接依赖土地保障的间接的、以土地资源利益为支撑的新型农村生存保障制度体系。(记者陈谊娜 李松 徐旭忠)