“土地财政”考验财政持续力

　　由于房地产市场在一系列宏观调控中始终难以低下“高昂的头”，土地拍卖市场就不时风生水起，而政府的土地出让金也随之水涨船高，“千亿俱乐部”的成员不断增加。根据有关数据显示，截至11月22日，上海土地出让收入以1369.94亿元高居榜首，北京以1004.48亿元位列第二，而大连、天津也距离千亿不远。

　　土地出让金本来属于政府的预算外收入，也被称作“第二财政”。不过，在不少地方，“第二财政”早已取代“第一财政”而成为地方政府的主要收入来源。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

　　过去“土地财政”大都出现在中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，如今像上海、北京等这样的发达大城市的财政也开始患上了“土地财政”病。比如今年前三季度，上海市地方财政收入完成2246.1亿元，北京市完成地方财政收入1833.3亿元，两市对土地财政的依赖程度均已经超过了50%。

　　值得注意的是，一些地方的土地财政出现大幅度增长，并不是建立在土地有效供给增加的基础上，更多的是依靠土地出让价格暴涨所致。比如上海土地供应量增长仅为6%，但成交均价却猛增64%；北京的住宅用地、商业办公用地每平方米均价分别同比增长56%和100%；大连的土地价格更以不可思议的速度一路飙升，住宅用地和商业用地分别暴增了237%和314%。土地价格的暴涨，使我们不难理解为何在“史无前例”的严厉调控面前，房价却始终很难下跌。

　　但这种地方财政过分依赖土地的情况，其持续性却很值得怀疑。众所周知，土地是有限的，地方政府大规模地通过卖地来获取更多的财政收入，这种做法难以持久。现在卖得多，意味着将来可卖的就少。从这个角度来讲，大多数的地方政府都有“寅吃卯粮”的心态，是一种典型的短视行为。

　　土地的价格固然属于地方政府“卖方垄断”，政府在定价方面具有很大的主动权，但与市场的需求以及流动性状况有着直接的联系。在当前宏观经济紧缩预期强烈，流动性泛滥将进一步得到遏制的背景下，未来再指望土地价格出现暴涨并不现实。如此一来，如果土地价格出现下跌，那么政府的“口袋”就很容易缩水。

　　此外，土地财政带来的麻烦还不止这些。目前各地出现的拆迁矛盾，与某些地方政府急功近利、追求城市化“大跃进”不无关系。

　　在“十二五”期间，我国财税体制改革的方向已经明确，即在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。这就为化解“土地财政”问题提供了一个很好的思路。事实上，如果能化解地方事权和财权不对等的问题，特别是能解决不是依靠卖地而是通过发展实体经济来增加税源这个认识上的问题，那么地方财政所患的“土地财政”病也就“手到病除”了。

　　□特约评论员李长安对外经贸大学公共管理学院副教授