广东省人大常委会启动地方法规立法后评估

　　◎“立法为民,贵在法优。法治之法,须是良法。”这句话烂熟于每个立法者的心中。然而,什么样的法规才算得上是良法呢?立法后评估可以对法规制度设计开出“体检报告”,将有助于提高立法质量。

　　◎评估报告不会出现太多的法律术语,而是围绕民众普遍最关心的问题。报告除了提出问题,还将提供解决问题的建议。这份评估报告一定会向公众公布。

　　◎民生关注度高的法规,先行评估。省人大常委会以后还会作出安排,评估工作将逐步成为常态化的工作方式。《广东省流动人口管理规定》和《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》将陆续开展立法后评估。

　　“立法为民,贵在法优。法治之法,须是良法。”这句话烂熟于每个立法者的心中。然而,什么样的法规才算得上是良法呢?

　　今年,广东省人大常委会立法后评估拉开大幕,《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》成为“回头看立法”的首个现实样本。

　　立法后评估,在对法规制度设计作出“体检报告”后,将如何为法规缺陷开出良方?这剂良方能否有效推动地方法规的“立、改、废”,增强法规的可操作性,提高立法质量?

　　随着《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》立法后评估工作的进一步展开,这些追问的答案或许还不十分明朗,但却可见端倪。

　　第一份法规“体检”报告明年出炉

　　各省直部门和自治县的“中期作业”汇集整理后,由省人大常委会形成一份立法后评估初稿,明年1月,省人大常委会主任会议讨论后,最终将形成一份正式的立法后评估报告———这份报告将成为广东第一份立法后评估报告

　　“今年,省人大常委会把立法后评估作为重点工作之一。”广东省人大常委会副主任谢强华在座谈会上说。

　　10月29日上午,《广东省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉办法》(下称“办法”)立法后评估座谈会在清远召开。与会成员阵容强大:省人大常委会委员,省发展和改革委员会、民族宗教委、财政厅、人力资源和社会保障厅、交通厅、水利厅等9个有关部门的“话事人”,韶关市人大常委会、乳源瑶族自治县、连山县壮族瑶族自治县、连南瑶族自治县的“当家人”全部在场。他们都是来交立法后评估“中期作业”的。

　　今年初,《办法》立法后评估纳入省人大常委会的重点工作计划,谢强华领导评估组,下设省直机关领衔的工作小组。

　　7月底,《办法》的主要实施机关———广东省民族宗教委“打响头炮”,率先对法规的实施情况展开调查研究。3个月后,评估组赴3个少数民族县———连南县、乳源县、连山县实地调研,并召开当地部门的专题汇报,以及人大代表、公众座谈会。

　　连南瑶族自治县县委书记崔建军告诉南方日报记者,基本上县里所有部门都参与了这次评估。

　　“从调研中,我们发现《办法》立法后评估最需要反映的两个问题:一个是法规的可操作性,例如《办法》一共32条规定主要是以实体为主,程序性的条款很少,很多政府干部只知道权利和义务,却不知道如何操作；另一个环节是执法监督。”崔建军说。

　　各省直部门和自治县的“中期作业”汇集整理后,由省人大常委会形成一份立法后评估初稿,明年1月,将提交广东省人大常委会主任会议。主任会议讨论后,最终将形成一份正式的立法后评估报告———这份报告,将成为广东第一份立法后评估报告。

　　“我相信,这份报告是很好读懂的。报告里不会出现太多法律术语,而是围绕民众普遍最关心的问题。报告除了提出问题,还将提供解决问题的建议。”广东省人大常委会副秘书长金正佳表态,这份评估报告一定会向公众公布,到时3个自治县的村民也将拿到这份和他们生活息息相关的法规“体检报告”。

　　报告或成法规“立、改、废”良方

　　最重要的,还是要通过立法后评估,弄明白法规对经济社会产生的不适应性究竟达到什么程度。为了确保评估报告的建议落到实处,不排除“再评估”的可能性

　　相比这份立法后评估报告,公众更期待的是,评估报告将给法规所面对的对象带来什么样的变化?将对法规贯彻实施产生什么样的影响?更进一步说,它将为法规的“立、改、废”,开出怎样的良方?

　　在立法后评估出现之前,省人大常委会对地方性法规进行监督的最主要形式是执法检查,主要了解法规在现实生活中的实行状况,以及各法规主体对法规的反应。

　　与执法检查相比,立法后评估涉及的范围宽泛得多。如果说,执法检查履行的是人大常委的监督职责,那么立法后评估则是将监督职责继续扩展、深化,从这个角度看,立法后评估所做的,不仅是检查,更是检讨。

　　金正佳认为,人大制定地方性法规,目的是为地方经济社会发展提供法律保障。“立法后评估,让我们回头看看,立法是否取得预期效果,是否符合科学立法、民主立法的原则。此外,立法后评估也可以检查法规贯彻实施过程中,实施得如何?是不是良法?如果是良法,是否发挥了良好的效果和作用?”

　　“我们在调研《办法》的过程中,发现不少问题,比如从针对性、适应性和可操作性来看,《办法》的立法质量有待提高；贯彻《办法》的过程中,还存在执法是否到位的问题；政府工作人员的法律意识也要进一步提高———有部分同志甚至不知道有这样一部法律。”金正佳说。

　　“发现问题不难,难在怎么解决所发现的问题。”金正佳认为,人大负责立法,但是法律的贯彻实施需要各有关部门去执行,如何发挥省人大的职能作用,围绕立法和立法后评估,推动政府和相关职能部门很好地贯彻实施,才是工作的关键。

　　正因为如此,如何让这份仅前期准备就费时近半年的报告真正“落地”、推动法规的立、改、废才会如此备受关注。

　　金正佳表示,最重要的,还是要通过立法后评估,弄明白法规对经济社会产生的不适应性究竟达到什么程度。“法律具有滞后性和稳定性的特点,如果仅仅只是不适应,没有达到必须修改的程度,让它稳定一段时间,也有利于保证法律的权威。”金正佳说,“但是如果不适应性到了一定程度,就必须通过立法工作的形式加以修改。”

　　“为了确保评估报告的建议落到实处,我们不排除‘再评估’的可能性。”金正佳说。

　　至于最终省人大常委会将如何采用立法后评估报告的建议,如何进行法规的修整,目前还在研究中。

　　立法后评估探索常态化

　　目前广东省人大立法后评估的方式,主要是实地调研、座谈会,属于定性分析,建议未来省人大常委会更多地采用问卷等方式,进行定量分析

　　去年,广东省人大曾组织相关部门人员赴上海学习考察,当时,立法后评估是重点考察项目之一。上海在立法后评估上的经典做法给不少立法工作者留下深刻的印象:将所有法规委托给有关机构,进行全面清理、评估,评估内容细分成几项,达到几项就打相应的分数,评估结果一目了然。

　　广东的立法后评估能否达到这样的效果?立法后评估是否仅是昙花一现?

　　“不久前,省人大常委会对地方性法规进行了全面清理。这次清理涉及从1979年至2007年广东省制定和修改的现行有效的地方性法规194项。其中废止了11项,修改了30项。”据介绍,这次清理为之后的立法后评估作了很好的准备。

　　根据广东省人大的工作计划,接下来,《广东省流动人口管理规定》和《广东省高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》也将陆续开展立法后评估。

　　“广东是流动人口大省,受《流动人口管理规定》影响者众；《高等学校学生实习与毕业生就业见习条例》则是全国第一部对高等学校学生实习与毕业生就业见习有专门规定的地方性法规,具有创新性意义。”金正佳说。

　　目前,广东省人大常委会每年立法任务大概是20多件地方性法规,工作量很大。对于法制委员会来说,更多的工作集中在立法上,不可能对现行的所有地方性法规都进行评估。

　　“对民生关注度最高的,先行评估。省人大常委会以后还会作出安排,评估工作将逐步成为常态化的工作方式。”金正佳说。

　　在采访中,有相关专业人士也向南方日报记者表示,目前广东省人大立法后评估的方式,主要是实地调研、座谈会,属于定性分析,建议未来省人大常委会更多地采用问卷等方式,进行定量分析,将经济分析的方法引入到立法后评估中。●南方日报见习记者赵琦玉统筹徐林