学者谈野蛮拆迁事件频发:相关立法滞后成“软肋”

　　一直以来,法律滞后是拆迁的“软肋”。有媒体报道,新拆迁条例有望近期出台。新拆迁条例能否攻克立法难点,体现人性化、维护司法权威、实现社会公平,一直是大家关注的焦点

　　张勇

　　恶性拆迁凸显立法滞后

　　近年来我国暴力拆迁、野蛮拆迁、株连拆迁的事件频发,由拆迁引发的群体性纠纷和冲突大量增加,甚至酿成“钉子户”自焚的悲剧。种种恶性拆迁现象,在很大程度上暴露出我国房屋拆迁方面的法律“软肋”。实践证明,现行的《城市房屋拆迁管理条例》存在诸多漏洞和缺陷,已不能适应和满足我国城市建设需要和维护公众利益的需求。

　　可喜的是,我国“拆迁”立法正逐步走向理性和进步。在国务院起草的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中,“被征收人”的规定取代了“被拆迁人”的概念,这意味着新条例将从根本上改变过去以“拆”为主的制度模式,更加重视维护公共利益和保障被征收人权益。然而,房屋征收与补偿如何体现人性化?公共利益范围如何确定?怎样按照市场价格进行征收补偿?发生“公共利益”争执是否或怎样诉诸法院?是否取消行政强制拆迁等等,这些问题都为社会舆论所聚焦,也是“拆迁”立法的难点所在。

　　老磨房、老橡树的法治精神

　　“拆迁”关乎社会民生,由于其中涉及利益关系复杂、问题矛盾集中突出,不是单靠哪一部法规所能完全解决的。从根本上说,还是要依赖全社会保障权利和尊崇法治的理念确立和养成。“风能进、雨能进,国王的军队不能进”,公民的私权领域应当得到公权力的尊重和呵护。法律尊严和司法权威不仅关系到公民权利保护,更是实现社会公平正义价值的保证。

　　这里,不禁想起德国老磨房的故事,讲的是十八世纪七十年代,普鲁士国王威廉一世因在波茨坦建造“无忧宫”而将旁边的一座磨坊拆掉,最终法院判决国王败诉,并责令其将拆掉的磨坊重新盖好。这个故事为后世的人们津津乐道,伫立于无忧宫旁的老磨坊也成为德国民众敬畏法律和尊重人权的象征。

　　在美国乔治亚州的雅典城有着类似的事情。两百年前,该城一位老人给予了一棵老橡树其树本身和树下八英尺半径的土地的所有权,但随着城区发展,老橡树已经阻碍了交通。可附近社区的居民认为,公众受影响的利益并没有压倒这棵树的财产权。于是这棵树得以保留和养护,并成为当地一道法治风景和权利地标。

　　在当今世界城市化和市场化的浪潮中,人文精神遭受严重侵蚀,老磨房、老橡树的故事似乎显得有些“离谱”了。那座老磨坊的主人也许可以充当有史以来的“最牛钉子户”；那棵“拥有自己”的老橡树已是人类城市扩张中稀有的幸存者。然而,在我国新时期倡导以人为本、公平正义、保障民生的时代背景下,老磨房、老橡树故事所彰显的法治理性和人文价值,会依旧闪耀其光辉。

　　征收与补偿的境外立法

　　从立法来看,土地征收和拆迁补偿问题是一个世界性的难题,不同国家和地区也都在积极寻求协调、平衡各方利益的法律路径。例如,美国十分注重征收和补偿的程序细节,力图“以程序求公正”。相关法律规定,政府须对拟征收财产进行评估,向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约,被征方也可以提出反要约；政府须召开公开的听证会,如果各方无法就补偿金额达成协议,通常由政府交由法院处理,由陪审团来确定合理的补偿金额；判决生效后,政府必须在法定期限内支付补偿金；民间组织可以代表居民对地方政府滥用拆迁特权提出质疑甚至起诉。

　　再来看韩国,该国《城市开发法》和《土地补偿法》对土地征用补偿有着详尽的规定。如果某房产开发商想购买并拆迁某住户的私有房屋建大楼,那就意味着一场漫长的谈判开始了。首先中介认证机构要对土地价格作出基本评估,然后双方开始讨价还价,涉及内容庞杂,包括房屋、草坪、树木、围墙、石阶、狗屋等等,算下来拆迁的耗费是巨大的,因而在韩国很少能看到成群连片的旧区改造,发生纠纷的机会也很少。

　　在我国台湾地区,征收和补偿方面的民意得到充分尊重。征收计划在公布前要经过公听会程序；征收前要向公众广泛进行征询和磋商,民意机关可以就地价、补偿与安置等事项与地方政府进行充分的协商；在被拆迁房屋所有权转移登记时应递交由原所有权人签字确认的安置意愿书,否则不能进行房屋拆迁等。

　　“拆迁”立法的理性选择

　　借鉴以上先进理念和经验,我国“拆迁”立法应着重考虑以下几点:首先,明确“公共利益需要”的范围。政府只有出于国防、公共事业、廉租住房和经济适用住房、危旧房改造建设等方面的需要,才有权征收公民的房屋并给予补偿；对于商业拆迁则根据自愿公平和平等协商原则解决,政府应做好“裁判者”而不直接介入。

　　其次,将政府作为公共利益征收的补偿主体。过去是由开发商作为拆迁人向政府申请获批后实施拆迁,而开发商为了追求利润而尽量压缩补偿标准,把拆迁负担转嫁到房价里,导致拆迁矛盾不断增大,新的立法应对此作出根本的改变。

　　其三,确立“先补偿、后拆迁”原则,公共利益的征收要事先通过正常程序取得被征收人的同意、给予充分补偿；商业性开发也必须先由开发商与屋主进行谈判,在达成协议后才能进行拆迁。

　　其四,尊重被征收人的知情权、参与权,将房屋征收的详细事项予以公告,采取论证会、听证会等形式广泛征求被征收人、公众和专家的意见,危旧房改造需要90%以上被征收人的同意方可进行。

　　其五,原则上以市场评估价作为补偿标准,同时,尊重被征收人补偿方式多样选择,以保证其能够得到公平的补偿,最后,被征收人与政府之间就征收和补偿问题产生的争议,应当由法院作出裁决,其中包括“强制拆迁”的决定；对于违法建筑不予补偿,并依法拆除；对野蛮暴力强制搬迁者依法追究其刑事责任等。

　　(作者系华东政法大学科学研究院副研究员)