四川强化城乡抗震能力 更加注重震前防御

　　四川：强化城乡抗震能力

　　各级各类专项规划在高度重视震后应急处置与救援救助能力提高的同时，更加注重震前的积极防御

　　文/邓昌文

　　历经汶川地震的磨难与洗礼，四川省各级政府和广大人民群众，对防震减灾工作重要性有了更加深刻的切身体悟与崭新认识。把提升防震减灾法社会知晓度、普及防震减灾法律知识，作为推进依法防震减灾的重要基础性工作。依法履行防震减灾宣传教育职责，正在成为各级政府、机关、基层组织、企事业单位和社会团体的自觉行动。

　　修订的防震减灾法颁布后，四川省政府下文对防震减灾法的贯彻实施作出了全面部署。在广泛深入开展形式多样的宣传活动同时，积极探索防震减灾宣传教育的长效机制建设。中小学校和城镇社区正在成为防震减灾宣传教育的重要“阵地”，包括防震减灾知识在内的安全教育已纳入了中小学校课程。截至今年5月，全省已建有325所省、市、县级“防震减灾科普示范学校”和17个省市级“防震减灾科普示范社区”；下一步，将在进一步加大推进防震减灾知识进社区、进乡村的同时，力争早日把地震应急决策与指挥内容纳入各级党校、行政学院教学体系，以促进全省各级政府地震风险决策水平进一步提高。

　　三大举措

　　四川省在推动《防震减灾法》的贯彻实施方面采取的重要举措，还体现在3个方面：

　　一是进一步建立健全了地方性法规和标准体系。针对四川省农村民居抗震能力薄弱，农居地震安全工程进度滞后的实际，今年7月，省人大常委会颁布实施了《关于加强农村村民住宅抗震设防管理的决定》，不仅明确规定各级政府是农村抗震设防的责任主体，还明确了农村抗震设防管理的主要责任部门与职责，并要求各级财政都要设立专项资金用于鼓励、引导、支持农民群众建设抗震房屋。该《决定》的颁布实施，标志着四川省农村村民建房纳入法治轨道。另外，根据汶川地震灾后重建的需要，四川省依据《防震减灾法》和《汶川地震灾后恢复重建条例》，先后颁布实施了《汶川地震灾区城镇受损房屋建筑安全鉴定及修复加固拆除意见》《北川羌族自治县县城地震灾害现场及同类灾害现场清理保护规定》《四川省建筑抗震鉴定与加固技术规程》《“5·12”汶川大地震灾后城乡建设规划选址技术管理规定》等政府规章和技术规范。目前，《四川省防震减灾条例》修订工作已列为省政府2010年度二类立法计划，今年完成修订立法的调研与论证，明年正式进入立法程序。

　　二是进一步加强了防震减灾工作组织领导。四川省政府以科学发展观为指导，以推进防震减灾工作机制、规划体系、预案体系等方面建设为重点，切实加大了对防震减灾工作的组织领导力度。去年和今年，省政府都召开常务会议专题研究防震减灾工作，下发了《关于加强全省防震减灾工作的通知》，通报了全省的震情形势，部署了全年的工作任务，并就加强地震重点监视防御区防震减灾工作、做好震情监测跟踪等工作，下发了指导性文件，较好地落实了防震减灾措施，推进了全省防震减灾工作经常化。组织编制了《汶川地震灾后恢复重建防灾减灾专项规划》。目前，省、市、县三级初步形成了以国民经济和社会发展规划(或汶川地震灾后恢复重建规划)为总揽，防震减灾专项规划为主导，城镇抗震防灾、综合减灾等相关规划为支持补充，各有关规划相互衔接的防震减灾规划体系。加强了对地震应急预案制订的督促和指导，省防震减灾领导小组31个成员单位及部分省级单位、16个市州、45个县(市、区)、180多个乡镇，以及一些企事业单位、生命线工程系统、学校、社区地震应急预案，初步形成了横向到边、纵向到底的地震应急预案体系。各地普遍加大了防震减灾投入，多数市、县已将防震减灾工作经费纳入财政预算。

　　三是进一步加大了法制监督力度。围绕强化政府主体意识，督促部门依法履责，去年9月至12月，四川省人大常委会组织开展了为期三个月的全省防震减灾法执法大检查。这是防震减灾法颁布实施10年以来，全省规格最高、规模最大、内容程序最全、推力最强的一次防震减灾执法检查活动。防震减灾执法检查，首次作为省人大常委会的年度重点监督工作，省人大常委会党组书记、常务副主任甘道明担任指挥，分赴各地实地检查的四个工作组均由常委会副主任带队。省防震减灾领导小组31个成员单位和21个市州政府均向省人大常委会提交了自查报告。省政府和13个地震重点监视防御区市州政府以及接受实地检查的25个县(区)政府均向省人大执法检查组作了防震减灾法贯彻实施情况的专题汇报。省人大常委会第十二次会议专题审议并形成执法检查报告审议意见送交省政府。省政府依照监督法有关要求，针对省人大常委会作出的防震减灾执法检查报告审议意见，逐项进行了研究，提出了办理意见，并还将通过即将下发的《四川省人民政府关于进一步加强防震减灾工作的意见》给予全面落实。

　　新台阶

　　灾后恢复重建工作启动后，四川省和灾区各级政府、各部门依照法律法规的相关规定和法定程序，紧密结合实际，依据灾评获得的地质、环境等基础资料、各类资源承载能力研究报告，按照法律规定和程序编制了灾后恢复重建规划。

　　各级各类专项规划充分考虑了防震减灾因素，贯彻预防为主的方针，在高度重视震后应急处置与救援救助能力提高的同时，更加注重震前的积极防御，完善灾害监测预警体系，宣传普及防灾救灾知识技能。四川省级有关部门会同对灾区的70余项水库及重大建设工程的地震安全性评价结果进行了复核，对东方汽轮机厂异地重建、成兰铁路等60余项重大建设工程进行了地震安全性评价；对迁建、重建的县城、乡镇开展了建设用地地震安全影响评价，组织开展了青川县城地震活断层探测工作。同时，狠抓了恢复重建中的抗震设防管理。灾区城镇新建建设工程、农村灾后集中统建建设工程达到抗震设防要求；学校、医院等人员密集型建设工程均适当提高标准进行了设防。过渡性安置点所在地政府和有关部门严密组织开展了次生灾害、疫情、消防等各类安全隐患的监控与防范。

　　在加强抗震设防要求监管与技术服务中，四川省地震局依法对298项重大建设工程的抗震设防要求进行了审定；与交通厅、水利厅等部门建立了重大工程项目信息通报制度与项目初设审查机制，增强了建设工程抗震设防要求管理效能。发改、住建、交通、水利等建设项目审批部门，依法将抗震设防要求管理作为重大建设工程可行性论证、审批的必备内容，先后就120多项重大建设工程的抗震设防要求，在可行性论证或初步设计阶段，征求了省地震局意见。地震、建设等部门和有关行业加强了基础研究和技术服务，提请上级主管部门确认了四川省131个地震基本烈度7度以上(含7度)的县级行政区划名单；为灾区13个市州82个县(市、区)1637个乡(镇)提供了具体的抗震设防参数值；制定、颁布了农村居住建筑地震灾后重建施工技术导则、灾后城乡建设规划选址技术管理规定等技术标准与规范，编制了农村民房抗震设计图集并向农民群众免费提供，广泛组织开展了农村建筑工匠培训。

　　通过“十五”、“十一五”规划，特别是灾后恢复重建规划的实施，四川省防震减灾综合能力有了新的提高。目前，全省大部分地区测震监控能力达3级，重点监视防御区和人口密集城市达到2.0级，部分地区可达1.5级。城乡抗震设防能力得到较大提高。全省3万余所中小学的校舍场址地震安全和建筑抗震性能逐校、逐幢进行了排查鉴定，正在加快实施除险加固。全省城镇新建建设工程、农村集中统建建设工程均基本达到抗震设防要求；医院等人员密集型建设工程均适当提高标准进行了设防。各地从健全完善管理机制和提升技术系统性能入手，进一步加大了应急指挥能力建设。各级有关部门积极推进应急装备建设和基础信息数据库建设，大力加强培训演练，地震应急能力有了新的提高。目前，已有3个市州、1个县建立地震灾害紧急救援队，全省181个县(市、区)共建立城市社区和农村志愿者救援队伍8186支。

　　需要破解的难题

　　难题一：重大建设工程抗震设防要求监管还存在漏洞。

　　由于重大建设工程抗震设防要求监管未进入基本建设程序，加之投资主体多元化等因素，少数重大建设工程不按要求开展地震安全性评价工作，部分业主不按要求落实抗震设防标准或落实不到位，在一些地区，大型水库不依法或未按时限建设专用地震监测台网。这些严重影响到工程的抗震设防能力，同时构成了地震安全隐患。

　　难题二：农村民居抗震能力依然十分薄弱。

　　农村民居抗震设防能力不强，一直以来是四川省防震减灾工作中的一个薄弱环节，“小震成灾”、“小震大灾”的现象时有发生。尽管灾区集中统建的农房经过正规设计和施工，已经具备基本抗震能力，但这部分农房也仅占到当地农房总数的30%左右，范围更广、数量更大的其他地区农房不具备抗震能力的现状还没有得到改变。

　　难题三：应急救援队伍力量还须加强。

　　四川省现有的地震应急救援力量与省内地震灾害分布广、频度高、损失大的特点还不相适应。同时，尚未建有专门的训练场所，影响到救援队伍实力的提高。此外，地震应急预案的修订要突出可操作性，应急指挥技术系统的改进要强调实用性。

　　难题四：防震减灾工作经费保障缺口较大。

　　“十五”以来，各级财政在防震减灾技术系统建设方面的投入有了显著增加，但用于群测群防、科普宣传、“三网一员”、抗震设防监管等防震减灾专项工作经费增幅较小，不能完全满足新形势的要求。各地市、县虽然普遍将地震部门的行政办公经费按照行政单位的标准列入了预算，但不少地区还未将地震部门履行监测预报、震情跟踪、宣传教育等行业职能所需的经费列入预算予以常态保障。部分采取合署办公方式设置的防震减灾机构专项工作经费不足。

　　难题五：防震减灾机构人员编制不能完全满足形势任务要求。

　　《防震减灾法》第六条赋予防震减灾机构“承担本级人民政府抗震救灾指挥机构的日常工作”的新职责，同时，还要抓好本级地震监测台网24小时不间断运行保障与质量管理。自2001年起，依据四川省政府授权，省地震局承担了全省防震减灾工作的行政职能，然而，现有的机构设置与人员编制均为中国地震局在上一轮机构改革时，按派驻事业机构确定，与当前防震减灾社会管理的任务与形势还有较大差距。各地普遍反映，按照现行的县级防震减灾机构不超过3名、市级防震减灾机构不超过20名的人员编制限额，难以承担新的工作任务。

　　在积极争取早日解决好上述主要困难和问题的过程中，四川省地震局下一步推动《防震减灾法》的贯彻实施工作，需要重点抓好以下三个方面：

　　一是要协调、督促各地建立稳定的、与当地社会经济发展水平相适应的防震减灾工作投入机制，确保防震减灾工作持续、健康发展。

　　二是积极争取通过地方立法，对市、县防震减灾部门抗震设防管理的职责权限作出明确规定，以增强建设工程抗震设防要求管理的效能；赋予基层政权组织开展群众性地震灾害预防工作的职能职责，主要包括地震避险知识普及与地震应急演练、宏观异常监测与报告、灾情收集上报等方面。

　　三是积极推进防震减灾基础工作开展，如地震监测及震情跟踪工作、地震科研工作、抗震设防技术和方法的推广应用工作等。□(作者为四川省地震局副局长)