湖南出台新策改变行政风气 政府再难开天价罚单(2)

　　湖南优化经济发展环境法律援助中心主任翟玉华称：“个体户的也好，私营老板的也好，有时候这些投诉3天就能堆满办公桌。”投诉针对的多为名目繁多的红头文件管理和行政执法的自由裁量。

　　2008年7月2日，湖南省政府办公厅下发了《关于切实做好规范性文件清理和管理工作的通知》，要求清理2008年9月30日前制定的规范性文件，对未列入继续有效、重新公布目录的规范性文件，自当年10月1日起一律不得继续执行。所有重新公布的规范性文件都要在政府的门户网站上公示，任何公民都可以查询，若发现一些不合法不合规的问题，可以提出审查申请。

　　2009年7月9日实施的《湖南省规范性文件管理办法》则另辟蹊径，采用对文件实行统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度。其中统一编号相当于文件的“准生证”，所有部门发出的规范性文件都要经过省政府法制办的合法性审查，通过之后才能公布生效。而且，公民、法人或者其他组织可以申请审查规范性文件，政府法制部门或者部门法制机构则要及时依法审查，并在法定期限内告知或者报告审查结果。

　　数据显示，这样一个程序的设置，使得湖南省2009年全年有182件违法文件得到纠正。

　　2008年12月28日，湘潭大学法学院教授欧爱民针对《湖南省机动车驾驶人培训考试管理暂行规定》已经失效的情况，依据《湖南省行政程序规定》第五十三条的规定，带领14名研究生向省法制办提出规范性文件的合法性审查。3个月后，省法制办在请示国务院法制办后向欧爱民正式复函，认定“驾考合一”制度不合法，废除了在湖南省实行多年的“驾考合一”制度，公民可以通过直考的方式参加驾考。

　　在此期间，湖南省政府也加快了“红头文件”的清理。来自湖南省政府的一份材料显示，全省共清理规范性文件76609件，废止10698件，宣布失效24932件，废止和宣布失效的占总数的46.5%。清理力度之大，废止、宣布失效的文件数量和比例之大，为全省历次清理之最。

　　政府再开不出天价罚款单

　　湖南的行政立法试图借助专家和民众的力量，为政府权力套上“笼头”。有着法学教育背景的周强到湖南任职后不久即开出一张“权力清单”，把省内55个行政执法部门的权力界限公布于众。

　　这其中，最为坊间赞赏的是2010年4月17日出台的《湖南省规范行政裁量权办法》，给过去“自由”的行政执法裁量处处设置“障碍”。

　　周华(化名)是湖南一家连锁超市的职员，其公司旗下的一家超市，最近遭遇了一个“跳水式”的罚款。一家执法部门先是罚款60万元，后来在超市的协调下，执法单位换了个理由，只罚款2万元。类似防不胜防的滥用裁量权，很多经营者都能遇到。湖南某市轰动一时的水果店被要求缴纳上千万元税款事件，正是自由裁量权随意性的体现。

　　现行《行政处罚法》规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”，直接导致了“合法不合理”的“天价滞纳金”争议。湖南省政府法制办副主任唐世月认为，不合理的甚至天价“加处罚款或滞纳金”是不必要的，对当事人造成的损害与所保护的法定利益显失均衡。《湖南省规范行政裁量权办法》第三十八条因此特意规定：“加处罚款或者加收滞纳金的数额，不得超出当事人金钱给付义务的数额”，也就是说不得超过罚款本金。这一规定，给可能肆意开出的天价罚款，带上了永久的枷锁。

　　《湖南省规范行政裁量权办法》中设定的“行政裁量权基准制度”尤为引人瞩目，被称为给行政裁量打造了精细的“尺子”。

　　如纳税申报逾期，《税收征收管理法》规定，可处2000元以下罚款；情节严重的，罚款2000元以上10000元以下。而《湖南省规范行政裁量权办法》给出了“尺子”——要求制定行政裁量权基准的裁量阶次一般不得少于3个。因此，湖南省地税局制订的《规范税务行政自由裁量权实施办法》对纳税申报逾期的处罚规定了3个基准：超过期限不到15天且改正的免罚；超过期限15天的，对个人罚100~1000元，对法人罚500~2000元；只有屡次违法且未改正的，才给予最低5000元、最高1万元的罚款。

　　民间对湖南行政部门如此细致地限权好评如潮。有网友在湖南红网上评论说：“湖南开全国先河，用制度规范行政裁量权，确保行政处罚幅度自由空间有把尺子量着。”

　　公安交警执法是当前社会生活中数量最多、涉及面最广、影响最大的一项执法，社会上对一些“同案不同罚”、“同事不同办”、“合法不合理”问题反映强烈。为此，湖南省公安厅交警总队起草了《公安交警部门行政执法裁量权基准》，对法律法规尚未明确的16大类、171种交通违法行为处罚的裁量权基准，进行全面细化和界定，严格禁止“顶格罚款”、“放水养鱼”等行为。

　　行政风气悄然改变

　　立法限权的湖南模式不仅为国家行政程序立法起到探路先锋的作用，且上行下效，当地行政风气悄然改变。

　　2010年8月20日下午，湖南省耒阳市召开第29次政府常务会议，研究法制建设、消防、为民实事、建筑节能等工作。与以往不同的是，这次政府会议除了政府官员参加外，还有10名普通市民代表参会。

　　而在此前，长沙市政府、长沙县政府早已开通此通道。今年5月18日，长沙市政府就《长沙市城市管理条例(草案)》举行立法听证会，邀请市民、专家学者和律师等代表共计18人参加，听取社会各界意见。这次立法听证会是长沙市有立法权以来，首次以市政府为主体的立法听证会。

　　这些都是《湖南省行政程序规定》中规定的行政的必经之路：“重大行政决策的作出必须保障群众充分参与决策过程，要公布重大行政决策方案草案，采取座谈会、协商会、开放式听取意见等手段和方式征求公众意见”。

　　自确立重大行政决策听证制度以来，湖南省各级各部门举办重大决策听证会280余次，涉及物价、交通安全、城市管理、规划、拆迁等事项。

　　湖南省食品药品监督管理局此前举行了“零售药店审批距离是否设限”听证会。在这场听证会上，21名听证代表中17名代表都明确表示反对药店审批距离设限。该局尊重多数听证代表的意见，决定不将距离限制作为零售药店开办的前置条件。

　　2009年4月16日，长沙市物价局宣布橘子洲公园门票价格定为100元/人次。此举未经听证，因而引发公众广泛质疑。民意引起长沙市政府的重视，在门票定价初步方案公布5天后，长沙市长张剑飞站在橘子洲的草坪上宣布：橘子洲景区取消门票。

　　来自湖南省高院的资料显示，《湖南省行政程序规定》实施当年(2008年)，整个湖南省行政机关败诉的行政案件417件，公民就行政机关违反法定程序提起行政诉讼并胜诉的案件达134件，占行政机关全部败诉案件的32.1%。湖南省法制办主任许显辉认为，这表明公众程序意识的增强。(记者 洪克非)