新一轮城镇化面临“三大难” 应保障失地农民权益

　　“十二五”期间，我国城镇化水平预计超过50%。但在新一轮城镇化进程中，我们也面临一系列挑战，诸如怎样摆脱对土地资源的过度依赖，如何有效维护征地农民利益，城镇化人口以何种方式获得同等社会权益等。

　　“十二五”规划建议明确提出，“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路”“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”。可以预见，未来5年，我国需要破解城镇化进程中一系列难题。

　　如何防范城镇化“大跃进”？

　　中国社科院发布报告称，截至2009年，我国城镇化率为46.6%，未来15年内，我国仍将处于城镇化快速发展阶段。

　　目前，以加速外扩为特征的新一轮城市化倾向比较明显。在北京、上海、武汉、沈阳、西安等地，可以看到城乡接合部正在进行大拆大建。北京市中心城区外沿已经从朝阳、丰台、海淀扩展至大兴、顺义、通州。武汉市提出用3年时间，把二环路内的56个城中村改造完成。沈阳市在今年初公布了新的城市扩容规划，仅中心城区沈河区调整后的区域面积就达到原来的3倍。

　　与此同时，城镇的资源环境承载能力面临挑战，我国655个城市中有近400个城市缺水，其中约200个城市严重缺水，约有三分之二的城市交通出现高峰时段拥堵。南水北调、西气东输工程，实际上是一种资源大规模、长距离的调运，实属迫不得已。

　　由于城市化进程加速，而部分城市管理能力滞后，曾在西方国家出现的“大城市病”也开始在我国显现苗头，交通拥堵、环境污染、水资源紧缺、房价飙升等，越来越成为建设和谐社会的不和谐因素。

　　发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，城镇化进程中出现的种种“城市病”症状，一方面源于传统的规划方法已不适应“以人为本”的科学发展观的要求；另一方面，盲目攀比国外城镇建设标准的超前规划的观念和做法，大大超越了我国城镇发展的实际水平。

　　国家行政学院公共行政学教授竹立家认为，“十二五”规划建议提出“预防和治理‘城市病’”。这显示国家已经把解决这一问题作为提升城市管理水平的一项重要任务。

　　有专家提出，鉴于各地发展不平衡，城镇化也需要统筹发展，因地制宜，梯次推进，在东部沿海和中西部采取不同的发展模式。

　　在大城市和东部发达地区，应改变中心城区的单极化发展，形成大都市圈的多极化城市群。或把周边的小城镇纳入城市圈内，或构筑以城市中心与副中心相结合、市区与卫星城相连接的现代城镇体系，缓解中心城区的压力。

　　在中西部地区，则要依托县城发展壮大一批中小城市，重点是通过各级政府的政策、资金、项目支持，解决基础设施改善问题，促进公共服务均等化，发挥中小城市和小城镇进入门槛较低、居民生活成本和就业成本便宜的优势。

　　西安市委书记孙清云说，各地政府应将精力从城市规模扩张转到城市管理上来，防止为出政绩制订大而不当的城市发展规划，脱离自身实际和能力建设政绩工程，进而造成巨大的社会浪费。

　　如何保障失地农民权益？

　　在武汉市汉南区的乌金农场，千余户农工离开了传统的庭院式农居，住进由数十栋楼房组成的乌金山社区，这是汉南区第一个建成启用的农村社区。汉南区提出要用3年到5年时间，将51个行政村的6万多名农民迁到16个现代社区。仅此，就可以腾退出上万亩的土地。

　　当前，一些地方正在推行“拆农居，建社区”的城镇化模式。可以说，东部沿海少数发达地区，近80%的农民不再从事农业，而转到二、三产业。这种情况下“拆农居，建社区”可能是一种好办法，但条件不具备的地区也这样做，就难以保障农民的利益。

　　发展改革委员会发展规划司司长李守信表示，要素投入过度依赖土地，使得我国城镇化持续能力不强。一些城市在以地生财的利益驱动下，盲目地拉大建筑框架，建设大广场、大马路，实际上土地的利用十分粗放。用一句话来概括，就是土地的城镇化快于人口的城镇化，从1999年到2007年，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%。

　　华中师范大学农村问题研究中心副主任项继权指出，这一过程中一旦操作不规范，配套政策不到位，住上楼房以后的农民还要继续种地，生产生活成本将大大增加。即使有的地区给了农民社会保障，由于保障水平较低，也不足以让农民安定。

　　北京市法学会农村法制学会会长佟丽华认为，征地矛盾激化背后基本都是农民权益受侵害的问题。“十二五”规划建议中提出，完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益主要用于农业农村。按照保障农民权益的要求推进征地制度改革。可以预见，未来5年，不规范的城镇化发展方式将得到进一步纠正，将建立健全货币补偿与社会保障补偿并举的征地补偿制度。

　　如何让“新市民”享受同城待遇？

　　28岁的安徽蚌埠人蒋冲来到上海打工已5年了，住在浦东新区临时搭建的平房内。面对记者，他坦言最担心的是子女的教育和未来的社会保障。

　　发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心的研究显示，我国的城镇化进程以流动就业为主要形式，并没有完成农村人口向城镇的定居或者“落户”迁徙。在我国6.2亿的城镇人口中，还有1亿多是农业户籍人口。这是我国城镇化进程中区别于其他国家的一个鲜明特点。

　　复旦大学人口研究所所长王桂新教授指出，我国大量农村人口迁向城市，并常住城市就业、生活，但他们无法在社会保障、公共服务以及政治权益等方面得到与城市居民同等的待遇，甚至在工作上也同工不同酬，由此形成了“不完全城市化”或者“半城市化”状况。

　　“十二五”规划建议提出，要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。

　　李铁和华东师范大学现代城市研究中心主任宁越敏等专家认为，这表明国家正在稳妥有序地改革户籍管理制度。因此，首先要逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口进城定居落户问题，特别是允许携家眷长期在城镇务工就业的外来人口办理城镇落户手续。同时，积极推进流动人口待遇市民化，使其在就业、教育、住房和社会保障等方面，享有平等地位。

　　今年以来，我国多个城市宣布启动统筹城乡户籍改革计划，重庆市计划在2020年前推动1000万农民进城转为城镇居民。西安市提出了“人口倍增计划”，预计到2020年，主城区人口将达到1000万。

　　北京理工大学教授胡星斗说，在户籍改革的基础上，城市管理者还应该考虑建立覆盖全民的最基本的劳动就业、教育培训、住房待遇、生活福利以及社会保障权益等民生保障体系，让“新市民”不再成为“二等市民”。(傅刚 李舒 王振宏 储国强)