近代中国救灾体制剖析：逐步开放社会力量参与

　　近代中国的救灾体制脱胎于传统救灾体制，但又与其有明显区别。在社会剧烈变革和转型的进程中，近代中国救灾体制开始逐步从传统向现代转变。研究分析这一时期救灾体制的重要特点，不仅有助于了解近代中国社会的发展变化，而且对完善当代中国的救灾体制也能提供一定的借鉴。与传统救灾体制相比，近代中国的救灾体制呈现出三个重要特点。

　　救灾主体多元化，实现从政府主导向政府、社会多方参与转变。近代中国，无论是清王朝还是其后的历届政府，出于维系自身政权的需要，大多将救灾视为一项重要的施政内容，并采取了相应措施。但在灾荒连年、战争频仍的条件下，时艰款绌，政府的救灾投入不过是杯水车薪，再加上吏治腐败，救灾成效可想而知。为了增强救灾实效，中央政府不得不将救灾权限向地方政府下移，同时向社会开放，寻求社会力量的参与。在这一过程中，传统的社会组织和新兴的社会团体主动参与到救灾工作中去，不仅传统的民间救灾组织得到强化，西方传教士的洋赈、工商业行会的义赈活动也应运而生，救灾主体日益多元化。特别是作为非官方救灾模式的义赈，经过几十年的探索和发展日渐成熟，成为政府救灾的有益补充。这些救灾活动，不仅促进了中央和地方、政府和社会、国内和国外之间的协同合作，而且在一定程度上调节了利益矛盾、缓解了社会压力。

　　救灾方式多样化，实现从单一救灾向多样救灾转变。一是救灾手段愈加灵活。近代科技的不断发展改变了传统的救灾手段，实现了从过去的天象预警到科技预警、从单靠人力救灾到使用机械救灾的转变。值得一提的是，近代传播媒介如电报、电话的出现，有效发挥了信息传导、组织民众等方面的功能，大大提高了救灾效率。二是救灾经费的来源渠道更加多元。除了政府拨款、社会募捐等传统方式，政府还采取了发行公债、举借外债等措施来筹集经费，同时还设立了商业保险等新兴筹款方式，多渠道开辟救灾经费来源。三是救灾区域不断扩大。由于生产力、交通条件等的限制，传统的救灾活动多限于一地自救。虽然也有异地救灾之事，但多限于异地购粮，且主要发生在邻省之间。近代中国的救灾空间不断拓展，不再局限于一地一域，而是横跨多省救灾；不仅国内的救灾活动有了国外的参与，而且国外的救灾活动也有了中国人的身影。

　　救灾机制规范化，实现救灾机构和制度从临时性向规范性转变。传统的救灾工作既没有设立专门的救灾机构，也没有制定专门的救灾制度，多是按照惯例进行。到了近代，政府开始注重完善相应的救灾机构和制度，进一步规范救灾工作。一方面，成立了专门的救灾机构。1929年，作为政府救灾常设机构和全国性专门机构的赈灾委员会成立，并在各省市县设立分支机构。与此同时，凡遇到重大灾情，政府还设立一些临时的专门救灾机构，如为救济1933年黄河水灾而设立的黄河水灾救济委员会。这些临时机构遇灾即设、灾去即废，发挥了较好的组织协调作用。另一方面，制定了专门的救灾制度。为了规范救灾行为，政府制定了较为严格的救灾规章制度。围绕勘灾工作，先后制定和公布《勘报灾歉章程》、《灾赈查放办法》等，规定了勘灾、报灾、放赈的程序和办法；为积极筹备经费，制定和推行《救灾准备金法》，使救灾工作变消极筹款赈灾为积极备款防灾；为规范赈款管理，制定《办理赈务人员奖恤章程》、《各省赈务会赈款管理规则》等法规。这些制度的建立，说明近代中国的救灾工作正从临时性向规范性发展。但是，限于客观条件的制约，这些制度在实际操作中也出现明显的缺陷和不足。 高中华