决策执行监督强调互动

　　须用法律手段兼顾各方利益

　　大部制怎么走？到底应为这一体制改革提供怎样的法律支撑？薛刚凌坦言“开展这一研究可谓生逢其时”，但同时也感到压力很大。

　　必须用法律手段兼顾各方利益，力求实现国家利益、社会利益和个人利益的最大化。面对多元社会的复杂，需主要运用法律手段而非单一的行政命令促进改革，没有制度保障改革就会无序。薛刚凌的研究基于这样一种认识。

　　拿地方来讲，地方政府很活跃，创新动力强，活动空间大，但需要明确地方政府哪些可以做哪些不能做，哪些基本准则是必须遵守的，哪些是大家可以尝试突破的。这要划出底线，超出底线就要承担责任。

　　有人说，决策与执行是分不开的，因为决策后委托别人做，实际是决策者说了算。

　　对此，薛刚凌认为，委托执法实际上不算是决策与执行的分离。真正的决策与执行分离，是决策者根本就不参与执行决定。这才是分离。

　　基于对现实中各级政府的权力配置、权力与权力之间的关系以及权力运行状况的长期关注，薛刚凌认为，一个大部之下需要设置3类大部门：

　　一个是以决策为中心的部门。应下设政策法规、计划规划、经济分析、调查信息、决策咨询委员会等部门，其中，决策咨询委员会一定是相对超脱的，由内外专家组成，它强调决策的宏观思维，要解决决策的科学性问题，而不是站在部门利益或某一方面利益上决策。如果决策者不接受咨询委员会的意见，是需要明确阐述理由的。要用制度保证决策的集思广益。

　　薛刚凌强调，决策权应该相对集中，不能再延续各管一块，让跑项目者跑了十几个部门还拿不下一个项目。将管事、管财、管项目的权力相对集中到一个部门，避免决策多头，但同时也存在更大的滥用风险，所以，制度设计一定要把决策者的个人利益剥离出来，保证国家、社会、公共利益最大化。

　　另一个是以执行为主的部门。像这次公务员管理局的成立，尽管现在还不知道其内部职能怎么定，但薛刚凌觉得，它更主要的目的是专注执行。

　　她说：“执行部门应该没有宏观‘拍板权’。考虑到执行的专业性强，执行可以相对分散。执行强调专业化、执行层级的规范和执行手段，这种系统性是很重要的，过去往往有决策没手段，没钱、没人无法操作，欠科学。”

　　再有一个就是监督部门。这种监督更多地侧重于决策要不要调整、协调性怎样、执行评估等绩效监督，当然也要对决策、执行中的合法与否进行监督。

　　这种职责划分和运行机制，是有弹性的，强调互动。比如，执行可制约决策，一是反馈执行中发现的决策问题，促使决策部门适时对决策进行调整；二是如果决策不科学，决策目标定得太高，没手段落实，执行者在与决策者签署决策———执行合同时就可以讨价还价(执行者与决策者就执行政策方面签署合同在英国、新西兰等国比较多见)，甚至于执行者可选择不签合同。这就是执行对决策的制约，推动决策的科学、有效、可行。

　　配套制度需精细

　　避免机构改革出现反复

　　鉴于机构改革分分合合不是没有反复过，薛刚凌充分强调改革一定要落实在制度的精细与配套上。

　　薛刚凌介绍说，她负责的这个课题整个时长两年半，会在广泛调查的基础上，拿出有关涵盖决策权、执行权和监督权要素的指标体系，充分考虑经济发达、不发达、欠发达地区的不同情况，分别设计我国5级政府三权既相互制约又相互协调的权力配置及运行机制图，用法律制度保障改革的小成本、高收益，拒绝反复与动荡。

　　“我们的行政法学界，不能总把全部的时间与精力花在研究行政复议、行政诉讼、行政赔偿上，那毕竟是下游，是出了问题求解的办法。我们为什么不能在出问题之前，关注一下前面的秩序是不是根本就没有建好或存在其他问题，做好上游的功课，下游的压力也许就不会那么大了。”

　　“出了问题才管，就像人已经生病了。生了病再治疗就有些晚，关键要保健。行政法学界的这种研究偏好，可能是行政法学与管理学结合不好造成的，行政法学老觉得公共行政秩序的建构是管理学的研究范畴。”

　　在不同场合，薛刚凌反复阐述着“行政法学应积极回应社会转型”的观点。

　　从几年前开始，薛刚凌就一直呼吁公共行政秩序的重构，靠的是大量行政法律制度的支撑。

　　就大部制，就决策权、执行权与监督权的制约与协调，在法治视野下，薛刚凌脱口而出就是一长串的制度建设清单。

　　横向的，涉及重大决策调查制度、专家咨询制度、经济分析制度、信息公开制度、行政听证制度、行政执行委托制度、行政合同制度、跟踪评估制度等；纵向的，涉及地方利益诉求表达制度、中央对地方的领导制度、政府间的合作制度、中央对地方的监督制度、政府间的纠纷解决制度以及政府责任制度等等。

　　她说：“要有法治的硬约束才行，如果还是习惯于运用行政手段而不是法律手段推进改革，改革将面临很大风险。”(记者 李立)

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