在新中国的立法史上，也许没有任何一个时期像过去的5年那样，让普通的公民以如此之规模、如此直接地成为立法的参与者。民主立法、科学立法是始终贯穿十届全国人大常委会立法工作的一个亮点。

　　全国人大常委会办公厅有关负责人这样说道：“立法只有坚持走群众路线，充分发扬民主，才能集思广益，把党的主张和人民的意志有机统一起来，使法律真正体现人民群众的意愿。”

　　这句话，贯穿在立法过程的始终。而十届全国人大常委会的立法实践，也为“开门立法”积累了丰富的经验。

　　一扇百姓参与立法的大门打开了

　　2005年7月31日，全国人大常委会法工委收到了一封群众来信，信是用盲文写成的，信上说：“物权法草案公布后，在亲友的帮助下，我阅读了法律草案全文，认为有需要修改之处，现致信你们提出修改意见，希望予以重视。”

　　来信者叫孙东，是一名视障患者。他在信中针对野生动植物资源保护、不动产登记等方面提出了15条具体意见。

　　这是“开门立法”实践中的一个生动画面。有关人士评价说。

　　“物权立法，既涉及国家的基本经济制度，也关系千家万户的切身利益，社会关注度高，不仅法律性强，而且政治性、政策性也强。”全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明说，“立法难度之大，操作过程之复杂，可想而知。”

　　“应该广泛听取专家和社会各方面的意见”、“建议更广泛地听取群众的意见”、“建议组织更多的社会力量参与讨论”……在十届全国人大常委会开始审议物权法草案之际，常委会组成人员对如何修改、完善草案提出了明确意见。

　　2005年7月10日，备受关注的物权法草案走出人民大会堂，向社会全文公布征求意见。

　　“这是民主立法迈出的重要步伐，全国人大常委会向人们打开了一扇参与立法的大门，老百姓由立法的旁观者成为参与者。”来自社会各界的声音如是评价。

　　在40天时间里，从机关单位到公司企业，从法律专家到普通百姓，社会各界人士积极建言献策，共提出意见11543件。“这次广泛征求意见，是全国人大常委会充分发扬民主，增加立法透明度的一项重大举措，也是推进立法民主化的有益探索。从征求意见的结果也能看出人民群众参与立法的积极性格外高涨。”全国人大常委会法工委有关负责人说。

　　自2002年12月审议以来，物权法草案“不赶进度”，广泛听取各方意见，在争论和反复审议之中不断完善，让每个人的智慧在立法进程中“闪光”。2007年3月16日，物权法在十届全国人大五次会议上高票通过。

　　劳动合同法草案全文公布引起的强烈反响也许是立法者事先没有预料到的。自2006年3月20日至4月20日，劳动合同法草案向社会全文公布征求意见，短短一个月的时间，191849件意见汇集到全国人大常委会法制工作委员会。这是历届人大常委会法律草案征求意见中提出意见最多的一次，其中来自普通劳动者的意见占65%左右。此后，全国人大常委会对劳动合同法草案作了大幅度的修改。许多普通人的立法意见和建议在劳动合同法草案中得到了充分体现。

　　“收到这么多意见，我们的工作量增加了很多，但是我们也感到这部法律确确实实是和老百姓切身利益直接相关的，通过这次征求意见，真正听到了基层普通劳动者对立法的直接意见。”全国人大常委会法工委有关负责人表示，征求意见结束之后，他们对网上的意见进行了一个量化的统计、分析，作出调研报告。同时对所有的意见进行了整理归类，做成劳动合同法草案百条意见的资料。报告和资料在2006年12月劳动合同法草案提请全国人大常委会二次审议的时候，被作为参阅资料，发到会上供所有参加会议的常委会组成人员审议时作参考。“所以，每个人提出的意见，都对这部法律出台起到了重要作用。”这位负责人表示。

　　十届全国人大常委会还相继公布了就业促进法草案、水污染防治法修订草案，在制定与自己生活息息相关的法律法规方面，中国普通民众正在拥有越来越响亮的话语权；在这些立法实践中，立法机关也积累了丰富经验，倾听公民意见也逐渐成为中国立法的规定程序。“十届全国人大及其常委会在立法思想、理论、理念等方面积累了不少经验，对立法形式、工作方法的特点和规律进行了许多有益的探索，这本身就是一笔宝贵财富，必将对我国今后法制建设、建设社会主义法治国家起到重要指导作用。”全国人大常委会办公厅有关负责人说。

　　“开门立法”可追溯到五十多年前

　　其实，全国人大常委会“开门立法”要上溯到上个世纪五十年代。

　　1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。这次会议的一项重要议程是：讨论制定新中国的根本大法———宪法。

　　“大会执行主席宣布表决结果：投票数1197张，同意票1197张。许多代表情不自禁地站了起来，高呼共产党万岁。”这一幕，虽时隔五十多年，亲历者却仍历历在目。

　　有专家分析，1954年宪法之所以深得人心，是因为它具有广泛的群众基础。在制定这部宪法时，草案初稿曾下发各大行政区、各省市、自治区和50万人口以上的省辖市，组织了大规模的宪法草案大讨论，提出了5900条修改意见。

　　6月15日，宪法草案向全社会公布，征求意见历时2个多月。其间，先后有1.5亿多人次参与讨论，对宪法草案提出了大量修改意见。根据这些意见，宪法起草委员会对原来的草案再度作了修改。这是我国第一次向社会全文公布法律草案，公开征求意见。正是由于全民意志和智慧的投入，1954年宪法经受住了时间风雨的检验。时至今天，它所确立的许多重要制度，仍被现行宪法所继承。

　　1978年，党的十一届三中全会开启了改革开放新时期。这次具有重大历史意义的会议提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。因此，制定一部全面反映新时期党和人民共同意志的新宪法，成为当时一项迫切的重要任务。1982年4月26日到8月底，草案向社会公布征求意见。这是改革开放后第一部公开征求意见的法律草案。

　　这次全民讨论的规模之大、参与人数之多、影响之广，成为公民参与立法工作的范例。许多重要的合理的意见都得到采纳，具体规定作了许多补充和修改，共计近百处。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了这部新宪法，这也是我国立法史上第一部公开表决结果的法律项目。

　　公布法律草案从九届全国人大常委会开始迈上一个新台阶。1998年3月21日，在九届全国人大常委会第一次会议上，时任全国人大常委会委员长的李鹏明确提出，立法要坚持走群众路线，在立法过程中，“要采取各种形式，广泛听取群众的意见”。九届全国人大组成之后的一年中，就向全民公布了土地管理法修订草案、村民委员会组织法草案和合同法草案。

　　土地管理法修订草案1998年4月29日公布征求意见后，31个省、市、自治区全部反馈了意见；25个大中城市和52个中央有关部门提出了意见和建议。全国人大常委会法制工作委员会共收到人民群众来信675件，其中，来自单位的意见173件，来自公民个人的有502件。许多来信多人联署，人数最多的一件共有836人签名。

　　还值得一提的是婚姻法的修改。2001年1月11日，婚姻法修正案草案向社会公布征求意见。截至当年2月28日，全国人大常委会法工委共收到群众来信来函3829件，后来又陆续收到一些，大约共有4000多件，通过报纸、期刊和网络等媒体也收到数以千计的意见。来信者中，年龄最大的90岁，最小的仅有13岁。公众对原婚姻法的绝大多数条款都提出了意见。这次征求意见是当时参与立法人数最多的一次，提出意见最广泛的一次，也是人民群众第一次通过互联网参与立法。

　　将关系广大人民群众切身利益的重要法律草案向社会公布，广泛征求全民的意见，使他们有了直接表达诉求的机会，有了发表意见甚至是表达不满的权利。而最高立法机关，也拓宽了一个最广大、最直接评价法律草案价值取向的民主渠道，将百姓的意见摆到立法的桌案，并吸纳进法律之中。“使法律充分反映人民的意志”，就有了如谷穗般沉甸甸的实在意义。法律界人士评价说。

　　大规模讨论效果优于大规模学习

　　“‘开门立法’本身就是一个普法教育、释放意见、凝聚共识的过程。”全国人大常委会法工委有关负责人表示。

　　4月20日，全国人大常委会办公厅宣布，今后，全国人大常委会审议的法律草案一般都予以公开，广泛征求各方面意见。法律草案公开征求意见成为常态，这一突破清晰地彰显了全国人大常委会在立法理念上的重大改变。

　　“所有的法律草案原则上都向全社会公布，听取全民意见，这无疑将对我国的民主法制进程起到促进作用。”宪法学专家、中国青年政治学院法律系教授马岭说，在这方面我们过去已积累了一些经验，‘开门立法’的时机已经基本成熟，我国的法制实践证明我们能够做到、做好这项工作。“也许有人认为法律草案原则上都交全民讨论太麻烦、成本太高，但事实上未经全民讨论的法律通过后，在全社会组织的有关对新法律的广泛、深入的学习宣传，也是很麻烦、成本很高的。”马岭表示，不论是从保障法律的质量还是从培养公民法治观念的角度看，这种法律通过后的大规模学习都不如法律通过前的大规模讨论效果好。

　　“讨论是一种参与，是一种更有效的公民教育，通过这种对国家事务的参与以及在参与中各种意见的争论，能够使法律更加完善，也有利于增强公民的主人公意识；而法律通过后的学习往往成为一种被动的接受和领会，一些有益的意见可能被排斥在外，不利于公民民主意识的培养。”马岭说。

　　“人民参与国家立法是再正当、正常不过的事。但人民如何参与立法，参与的方式、途径以及程序，都还需要进一步作出具体规定。”马岭说，如果我们要将“开门立法”长期、持久地坚持下去，就应当将其制度化、法律化，不仅有原则规范，而且有具体的操作规则。

　　“公开法律草案由特例成为常态是一个让人欣喜的转变。”北京律师钱红骥认为，这一举措具有多方面的积极意义和效果：首先，可以通过社会的广泛参与，弥补或修正相关法律草案的不足或不当之处；其次，通过法律草案的公布和征求意见，可以把新法律向社会公众进行有效公开和宣传，有利于该法律的执行；再次，将法律草案公开并征求意见，是有效体现全民参与立法、民主立法的制度创新。(记者 郭晓宇 实习生 李娜）

16部向社会征求意见的法律草案

文字整理 郭晓宇 制图 孟绍群