“挂职”不该成为鸡肋

　　“挂职一年，转眼就结束，连有些乡镇都还没来得及去，更不要说熟悉情况了。”在本刊记者的采访过程中，有一位刚从南方某省挂职回京的年轻干部感慨道，“如果没有沉到基层就回来，这样流于形式的挂职对组织部门、挂职单位和挂职干部来说没多少实际作用。”

　　记者调查发现，有这样感慨的挂职干部不在少数。目前干部挂职在一些部门、地区之所以成为“鸡肋”，与我们现行的干部挂职锻炼制度存在弊端有密切关系。

　　首先，组织人事部门管理粗放，考核方法不够科学规范。记者了解到，虽然干部挂职锻炼制度已成为干部人事制度的一个重要组成部分，但迄今为止都是依据中央和地方的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例和地方实施细则。

　　“组织人事部门无论是在选定人员、角色定位、岗位职责、任务交办上，还是在工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合上，都存在不够科学精细的地方。”齐善鸿教授认为，“在《中华人民共和国公务员法》中，挂职锻炼也只是作为干部的交流形式之一被简单提及，缺少具体的操作性规定。在工作考核上就缺乏科学严密的指标体系和检验方法。在干部挂职和使用结合上，各种挂职规则中都未详细加以说明，只是笼统地规定‘挂职表现优秀的，优先提拔使用’，这给用人不正之风提供了可能。”

　　“有些挂职干部去挂职，是利益驱动使然，为的是回原单位后能多一个晋升条件。”政协北京市十届委员会副秘书长、民建北京市委副主委曾广宇接受本刊记者采访时表示，“作为组织部门，往往也把挂职当成一个提拔条件，并不看挂职干部是不是在挂职期间做出成绩，而且挂职的表现，不是挂职当地的群众说了算，而是当地部门一纸鉴定，流于形式。”

　　其次，各主体单位权限和责任不明确，对挂职干部缺乏有效管理。记者了解到，干部挂职制度对实施单位、派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任尚未明确规定，在对挂职干部的管理上，存在严重真空现象。

　　“对干部挂职的相关规定，很多地方比较模糊，缺乏可操作性。”李成言教授认为，“作为实施单位的组织部门，一般满足于结束阶段的考察，作为业务主管单位的接收单位，在日常业务管理中很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则‘鞭长莫及”，这种管理与考核上的“真空”，导致挂职干部放任自流。”

　　再者，有些“变种”挂职与相关法律相悖，影响党政机关和挂职干部的社会声誉。近年来，随着挂职内涵的延伸，出现“民企挂职”等干部挂职“变种”，在群众中造成不利影响。

　　在服务民企、分流干部的名义下，有些地方“民企挂职热”方兴未艾。比如作为“复合型人才培养的尝试”，北京市海淀区政府有关部门从2006年上半年开始派机关人员到民营高科技企业挂职。

　　在记者的随机采访中，不少人认为干部带着权力进市场，极易造成官商不分，产生新的腐败，进而损害市场公平。“派干部到民企挂职，这是严禁干部经商大背景下的变种。”齐善鸿教授认为，“官员就是官员，商人就是商人，干部直接介入企业，很容易使政府部门与挂职企事业单位结成利益链，官商一体，造成社会资源分配不公，提供了产生腐败的可能。”

　　挂职还需制度支撑

　　不少受访专家认为，挂职作为培养干部的一种模式，发挥过不少积极的意义。但随着时代的发展，挂职也逐渐显露出一些弊端，中央应在制度方面加以完善、创新，以使挂职在干部培养锻炼中能发挥出更大的作用。

　　挂职在国外也有，只是不像我国那么普遍。据龚维斌教授介绍，有些国家的挂职，主要是与公务员培训机构联合开展这项工作，具有明确的培养目标和考核方法，事先精心设计培训程序，精心选择挂职单位和岗位，而且有专门的指导教师，定期进行团队研讨和交流，挂职培训的成绩与毕业后的使用明确挂钩。法国国立行政学院每期100名毕业后，按成绩排名，第一名最先挑选工作单位，依此类推。龚维斌教授认为，这些方法都值得我国各级组织人事部门借鉴，从而进一步完善我国的干部挂职锻炼制度。

　　“目前对挂职进行部署和安排，除依据中央和地方政府的相关文件进行，还需要制定一部全国统一的干部挂职条例。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授认为，“无论是在选定人员、角色定位、岗位职责、任务交办上，还是在工作指导、跟踪监督、工作考核、挂用结合上，都要建立一套科学精细的规定。比如在工作考核方面要有科学严密的指标体系和检验方法。”

　　“干部挂职制度应该明确对干部的培养目的，对任职资格的审核程序再进行细化。”张鸣教授说，“挂职干部既然是锻炼干部的基层工作能力，了解社会，不妨一下到底，直接下到最基层，应该担任具体工作。免得挂职只是到下面做个闲差，晃晃就回来。”

　　“由于挂职牵涉诸多行为主体，因而目前干部挂职至少有两方面的问题需改进。”齐善鸿教授认为，“一方面，实施单位、派出单位、接收单位和挂职干部等各主体的权限和责任有待进一步明确。目前组织部门满足于结束阶段的考察，接收单位的日常业务管理很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则无法到位，这种管理与考核上的真空现象需要建立衔接机制。另一方面，挂职是否作为提拔的必要条件，在提拔条件里占多大比重，以及挂职与提拔使用的关系，需要在挂职文件中作详细说明。”

　　“需要制定一部全国统一的干部挂职条例或规则，将现在红头文件中表现出来的原则性规定，变成具有可操作性的法律制度，逐步规范引导我国干部挂职锻炼活动。”北京中盛律师事务所杜立元律师接受本刊记者采访时建议道。

　　“干部挂职条例要明确挂职干部的挂职任务，并且承当相应责任。目前干部挂职制度与‘责任政府’原则不相容。‘责任政府”的原则要求权责相符，有多大权力就要承担多大的责任，但‘挂职’的特点却偏偏是，行使权力却无需承担责任——干好了，被提拔重用；干不好，却用‘交学费’一笔带过，反正是锻炼，挂职结束后继续干老本行。”杜立元律师坦言：“干部挂职职务是否需要地方人大选举，在法律上要明晰。干部挂职条例要与我国现行的人民代表大会制度紧密结合。因为目前有些地方直接任命挂职干部的职务，或是任命后让人大走个过场，这种做法既损坏了人民代表大会制度的严肃性，也跟我国依法治国精神相悖。最重要的是，干部挂职在选拔和审核程序上要做到公平、公开和公正。”(李松）