□一年来，昆明市级完成制度创新198项。加上各地、各部门出台的新制度，昆明一年的制度创新超过千项

　　□行政审批事项从506项精简到96项，成为全国行政审批项目最少的省会城市

　　□2008年问责干部275人，接近云南省被问责干部总数的1/4　　

　　1月4日，中共昆明市委九届五次全会开幕。会议别开生面，前三天代表不在室内开会，而是到昆明城中村改造、滇池治理、道路建设等现场观摩评议。7日，各县区、各部门考核“成绩单”揭晓，成绩不合格的“差生”，一律将被问责。

　　刚刚过去的一年，边陲省会昆明公布领导电话号码、瞌睡局长辞职、富民县下发一号文件……在媒体的聚光灯下，赞扬和非议纷至沓来，昆明经受着种种解读以及“误读”。

　　昆明的种种强势作为，是不是在走人治的路子？日前，记者来到这里，走访调查，近距离感受。制度创新正成为撬动昆明改革大盘的支点。　　

　　①　规则

　　“没有落后的地区和落后的人，只有落后的规则和制度”

　　□在国家法律法规的“天花板”下，各地的情况千差万别，制度创新空间无限

　　□172项行政事业性收费项目，仅保留95项

　　“三天办结，出乎意料！”去年12月底，云南省昆明市行政审批服务中心，饭店经理姚梅英掩饰不住内心的喜悦。她来进行卫生许可证年检。

　　2008年，昆明行政审批事项从506项精简到96项，成为全国行政审批项目最少的省会城市；172项行政事业性收费项目，仅保留95项；审批时限压缩了2/3。

　　昆明市长张祖林说，通过制度治理，优化软环境，昆明市希望打造西部乃至全国“三最四低”的投资环境——创业最宽松、社会最文明、人居最安全和低生产成本、低交易成本、低行政成本、低社会成本。

　　如今的昆明，不单靠领导拍脑袋决策，靠制度办事。软环境建设、城市解堵、滇池治理、城中村改造、招商引资、教育卫生改革……2008年各项攻克坚难的事业，都有制度的规范。

　　制度治理，是昆明市委、市政府“地方治理”的核心概念。

　　欠发达地区跨越式发展的突破点在哪里？云南省委常委、昆明市委书记仇和认为，地方的竞争体现在四个方面：通过改革打时间差，通过开放打空间差，通过创新打信息差，通过治理打制度差。“通过治理打制度差，尤为重要。”

　　“没有落后的地区和落后的人，只有落后的规则和制度。”昆明的领导班子认为，“在国家法律法规的‘天花板’之下，各地情况千差万别，制度创新空间无限！”“地方竞争好比跳高，沙坑是体制，制度是横杆，要想超越，就要不断创新。”

　　对于风起云涌的思想解放大潮，昆明市委、市政府认为，每次解放思想，绝不是前一次的重复。把与时俱进的思想解放形成长效制度，不能靠运动式，要靠制度创新。

　　不改，不行了；不发展，不行了！1999年世博会，昆明曾创造“昆明速度”，近几年明显落后了。城市综合竞争力指标，2007年昆明在286个地级以上城市中列第五十一位，经济增长率在省会城市中倒数第一。

　　一年来，新风扑面，昆明市级完成制度创新198项。加上各地、各部门出台的新制度，昆明一年的制度创新超过千项。

　　创新基础上的制度治理，让昆明焕发出勃勃生机，现代新昆明建设迈上了快车道。2008年，昆明实际利用外资达到6亿美元，是2007年的两倍。在昆明做了20多年生意的浙江商会会长吴建国说，以前昆明不少办事部门就像一个车队，车有快有慢；如今就像一列高速列车，前面带着跑，后面推着走，根本慢不下来。

　　②　定位

　　“寻求政府有形之手和市场无形之手的对握”

　　□改革的目标是，让政府权力配置的资源最少、最小化，让市场竞争配置资源达到最多、最大化

　　□2008年，民办教育机构增加98所，民办医疗机构增加10所

　　制度治理，不是要建设一个万能的政府，而是寻求政府有形之手和市场无形之手的对握。

　　昆明市委、市政府认准了一个理：改革的终极目标是，让政府权力配置的资源最少、最小化，让市场竞争配置资源达到最多、最大化；发展的终极目标是，直接创造财富的人群最大化，间接创造财富的人群最小化。

　　作为云南唯一的特大城市，昆明城市规划设计滞后于开发建设，基础设施建设滞后于经济社会发展。2008年，城市规划委员会开了22次会议，审议的议题是过去十年的总和。

　　面对历史欠债和现实矛盾，是听之任之，还是迎难而上？昆明市的领导班子下定决心：“大干2008！拼搏2009！攻坚2010！冲刺‘十二五’！”

　　张祖林说，2008年是辛苦的一年，也是很有成就感的一年。昆明干部群众只争朝夕，大规模建设是在“补课”，是在“还历史的债”。

　　因为交通拥堵，昆明被谑称为“困民”。昆明市2008年启动了“四环十七射”的交通体系建设，原来要三年完成的二环路改造工程，一年完成，原打算五年完成的三环建设则被压缩至两年。看到最新的昆明交通规划图，为解堵头疼多年的市交警支队秩序科科长李志军感叹：“早这么干，就不是这个样子了！”

　　并不是昆明以前不想这么干。据介绍，因为投资预算达67亿元，财政不堪重负，酝酿了几年的二环路改造工程一直没有实施。如今二环改造需要80亿元，加之滇池治理、城中村改造等耗资巨大的项目，钱从哪里来？

　　在社会主义条件下如何搞市场经济？仇和有独特理解：制度治理的过程，是“培养市场引导力，组织社会参与力，运用法制约束力，发挥党政推动力”的过程。各种力量有先后之分：能用市场引导解决的，不必组织社会参与；发挥党政推动力，是最后的选择。

　　如今，BT、BOT等融资的时髦词时常挂在昆明各级干部嘴边。要知道，这对于习惯了财政有多少钱干多少事的一些西部官员，是一个多大的思想转变！解放思想转换思路的结果，是昆明市去年完成超千亿元的固定资产投资，达到近年来的最好水平。

　　政府有形之手的作用恰恰是，发挥财政政策的杠杆作用，撬动社会投资，对握市场之手。2008年，昆明依托市场引导力，滇池治理的投入从每年4亿多元增加到14亿元，民办教育机构增加了98所，民办医疗机构增加了10所。

　　不要搞无谓的争论，要到市场中竞争。昆明抽调公务员组成36个专业招商局，派驻全国各发达城市驻点招商。教育局副局长姚宏被派到广州招商，感触颇深：“我们以前习惯于等、靠、要，向上面伸手，不知道市场的力量有多大！”

　　③　治官

　　“贯彻=学习+研究+落实”

　　□不及时出台好政策，等于瞎抓；有了好政策而不落实，等于白抓

　　□昆明公务员兴起了“521824”工作法，全市一年办了56次讲座，问责干部275人

　　“昆明是个好地方，好山好水好风光；以前江水脏又臭，如今到处是花香……”洪家小村的余翠芝老人欢快地唱起了自编的花灯戏。

　　在盘龙江进入滇池的汇合处，洪家小村的垃圾场被改建成了小游园。

　　盘龙江的变化，要归功于对滇池入湖河道实行的“河段长制”。“治湖先治水，治水先治河，治河先治污，治污先治人，治人先治官”，滇池流域35条入湖河道，市级主要领导亲自挂帅河长、县市(区)负责人分段管理。

　　34岁的官渡区副区长傅希自小在滇池边长大，是“常务副段长”。他说，压力之大，当初不敢想象会有这么大成果！

　　滇池治理的“河段长制”，是昆明抓制度落实的一个缩影。

　　夜幕下的昆明市委、市政府办公楼经常灯火通明。城中村改造办公室干部余伟民笑称，我们现在是“521824”工作法：一周五天工作不够，还要加班两天；一天八小时工作不够，那就工作18个小时；电话全天候开机。

　　忙，累，是现下昆明公职人员的普遍感受。忙，忙在一个“落实”上。

　　“贯彻=学习+研究+落实”。

　　一个地区的发展，往往不缺好的思路，缺的是抓落实的力度和解决问题的办法。不及时出台好政策，等于瞎抓，有了好政策而不落实，等于白抓。

　　执行的阻力主要来自干部。为此，昆明一年办了 56 次学习讲座，通过学习转变观念。针对落实不力，昆明市出台制度，目标直指决策后无条件、无阻力、无障碍的执行力：

　　——“工作成果倒逼法”：分解年度目标任务，以目标倒逼进度、时间倒逼程序、社会倒逼部门、下级倒逼上级、督察倒逼落实；

　　——“一线工作法”：干部在一线工作，决策在一线落实，问题在一线解决，创新在一线体现，成效在一线检验；

　　——“五办”作风：对亟待解决的问题“立即办”，对老大难问题“主动办”，对带普遍性问题“上门办”，对一时难以解决的问题“跟踪办”，对涉及面广的问题“公开办”；

　　——实施严格的限时办结制度、严肃的服务承诺制度、严厉的问责制度。

　　2008年，昆明问责干部275人，接近云南省被问责干部总数的1/4。

　　制度治理，重在治官。昆明治理正逐步由开会、发文转向制度治理和社会动员。昆明市一位政协委员感叹，官员们太舒服了，老百姓就不会舒服，如今昆明的官不好当了！

　　④　参与

　　有群众的参与率，才有满意率

　　□一个地方的制度创新，常常是立法的前奏，也是在为立法作准备

　　□一年召开120多场新闻发布会，560多名校长通过公选重新选拔；11个正县职位连续公开差额推荐；面向全国选拔100名后备干部

　　“昆明从未像今天这样‘透明’！”中央电台驻滇记者陈鸿燕感叹。她一年接到昆明市各级的新闻发布会通知，有120件之多。

　　早在2008年2月，昆明市委九届四次全会就首次通过媒体公开直播。9月12日，昆明建立重大党务政务信息公开、主动接受新闻舆论监督制度。

　　新闻公开，也给昆明带来了“烦恼”。记者提起“瞌睡局长”和“富民县一号文件”，纪委书记应永生笑了：“处分干部、出台文件，都不是市委书记的本意。对于领导意图，个别同志反应‘过激’了。”

　　对改革者和新政的误读，常常难以避免：他们最吸引公众的眼球，又因“信息不对称”最容易“受伤”。仇和坦陈：“媒体经常‘曝光’我，但我对媒体的感情极深。”

　　媒体是社会动员的重要力量，是群众参与社会治理的桥梁。

　　有群众的参与率，才有满意率。制度治理的过程，也是群众参与的过程。满足群众“知情权、参与权、选择权与监督权”，昆明渐次吹来清新的政风：

　　——2008年1月28日，《昆明日报》公布了市县区及市直部门领导班子成员的联系电话。2月，面向全国选拔100名后备干部。

　　——2008年3月20日，昆明首个市长接待日，来访群众2000多人，接访近百人。

　　——2008年7月，把缺额的市政府秘书长等11个正县职位拿出来，三轮公开差额推荐。

　　——2008年11月12日，把事业单位主要领导推到公推公选或公推直选前沿，560多名校长通过公选重新选拔。

　　张祖林认为，透明、参与，与市民面对面交流，能更真切地了解老百姓的需求、呼声，让老百姓对政府充满希望。

　　对于“法治”与“人治”路径的质疑，昆明干部有自己的理解。

　　“立法是自上而下的过程，制度创新是自下而上的过程。一个地方的制度创新，常常是立法的前奏，也是在为立法做准备。”

　　“法是方法，律是固定。法律就是把成熟的改革经验、措施、政策转化为法律法规”；“不能把抓对法律规章制度的强制执行，理解为人治。”

　　在争议中前行，在改革中苦干，2008年，昆明获得多项殊荣：首次被评为“中国制造业最佳投资城市”、“浙商最佳投资城市”、“中国省会十大活力城市”、“建设创新型国家(2008)十强市”、“全国十大最具幸福感城市”等。

　　当我们离开时，昆明到处是工地，市内的解堵远未完成，出租车司机却乐观地说：“照这样干下去，就有希望！”这或许能代表普通市民今天的心态。

　　仇和说：“不管外界怎么议论，我们闭口务实、埋头干事，就像拳击海绵，不做反弹。干事既要注重过程，更要注重结果。昆明的成果，少则三年，多则五年才能看出来，现在还缺乏说服力。”

　　云南高层态度鲜明。“昆明的改革发展效果很好，不要怕争论”，省委书记白恩培在大会上表示。“一定要支持昆明的改革”，省长秦光荣如是说。

　　知难而上，负重前行。昆明，改革未有穷期；制度治理还在路上。(本报记者　宣宇才　裴智勇　徐元锋)