城管的执法范围该有多大

　　记者发现，目前城管部门执法所涉及的内容，几乎都可找到对口的职能管理部门。

　　一位城管局长表示，目前城管的职能涉及市容环卫、规划管理、交通秩序、工商管理、市政管理、公用事业管理等十几个方面，统算起来不下100项具体内容。

　　“权限界定本身就复杂混乱。而执法的依据，又散布在20多部各种法律和法规之中。由于城管执法的复杂性，目前没有一部全国性的城管法规，少数省市近年来出台了相关法规，但其科学性、认同度、有效性还有待实践检验。”这位局长说。

　　显然，在城管执法的许多领域，权属多头，但出现问题时总把城管推上第一线。这使城管经常站在公众和舆论指责的风口浪尖。

　　湖南、山东一些城管干部举例说，仅仅一个广告牌，目前建设、规划、工商、城管都有管辖权。“但其他部门往往是争利益，一旦因强制拆除等发生矛盾时，怨恨就集中到城管一家身上”。

　　一些城管领域不仅与百姓有执法争议，与政府部门之间也有执法争议。

　　据介绍，像城市静态违章停车问题，交警部门不愿放弃罚款权。为了协调矛盾，一些城市规定人行道边缘以上归城管，边缘以下归交警。“如果一台违章停放的车辆，前轮在人行道边缘以上，后轮在边缘以下，该归谁管呢？”

　　“很显然，城管的执法范围很宽，但其法律地位不明确，权责利不一致。”国家行政学院法学部副主任杨小军说。

　　正如一些网民的质疑，当“追打、没收”成为城管的社会代名词时，这就不是哪个具体城管人员的问题了，而与城管制度设计有关。

　　10年前起步的城管执法，是我国改革现行行政执法体制、实行相对集中行政处罚权的一项新实践。其本意是整合分散的执法力量。但不断曝光的“城管事件”显示，城管在被赋予众多执法权的同时，却没有设立相应的监督机制。“履行职责缺乏监督，必然导致行为变异。”

　　城市管理不等于“城管”

　　频频发生的“城管事件”显示，当下一些地方只关注了城市化“光鲜”的一面，而没有给由来已久的城市“城摊经济”一个合理出口。

　　城管执法的对象多为城市低收入群体。调查显示，衡阳市区人口约100万人，其中10万人靠沿街小门面、流动小摊贩、跑“摩的”等维持生计。

　　这是一道不难计算的“民生问题”：衡阳城管搞问卷调查，即使靠“地摊经济”谋生的10万人都反对，全市赞同度也能达到90%。而一旦推行起来，普通市民往往选择“沉默”。面对的执法对象，不满意度则达到100%。

　　据记者调查，“地摊经济”的主体是进城农民工和下岗职工。农民工兄弟有意无意中把乡村习惯搬进城市。在城管看来是违章行为，在他们看来往往顺理成章。

　　包永江说，城市化应是“化”农民。城市管理是一个系统性、社会性课题。仅靠城管部门一纸“拆除令”、几场“取缔”行动、几声“罚款”吆喝，解决不了根本问题。

　　中国人民大学公共管理学院院长董克明表示，中国正处于城市化进程加速期，城管执法将面临越来越大的挑战。现阶段，城管执法目标需要考虑：我们是仅仅要一个简单干净的城市，还是要一个生动丰富的城市？

　　他说，从现实情况看，没有一个国家能彻底取消小商小贩，因此，如何让“地摊经济”在城市中有序经营，既需要提高管理水平，更需要提供有效服务。

　　2009年1月初，浙江省推出“城管新规”，首次提出对初次或轻微违规的小商贩不处罚，只签订《不再违法保证书》了事。同时规定市、县、镇政府在制定城镇规划时要确定相应的经营场所，供农产品、小商品等小商小贩从事经营。规划确定的经营场所不能满足需要时应当及时修改。

　　从浙江“城管新规”的一些内容看，实际上承认了小商小贩的背后有民生所系，承认了流动摊点对城市低收入群体生存的意义。

　　此前，北京、深圳、厦门、汕头、青岛、西安等地也出台了“城管新规”。记者查阅这些城市出台的城管执法条例，发现大多强调了“公众城管”等理念。如查扣物品限期处理、轻微违法及时纠正不处罚、城管部门不得以罚款作为经费来源等。这些条例还强调了对城管人员违规行为的处罚。

　　中国行政法学研究会会长应松年等专家表示，寓管理于服务以及“公众城管”等新理念，应是城管改革的方向。今后“执法型城管”必须向“服务型城管”转变，坚决杜绝粗暴执法行为。 (“新华视点”记者　宋振远、苏晓洲、邓卫华)