“大部门”经受住严峻考验

　　2008年，在汶川特大地震、成功举办奥运会、乳品安全危机、全球金融危机等一系列极不寻常的事情之后，在国际金融危机蔓延和国内经济急剧下滑的背景下，新一轮政府机构改革后的大部门体制基本上经受住了考验。

　　面对重大的食品安全事件，卫生部承担起食品安全监管综合协调的职责，与质检总局、工商总局、农业部、公安部等协力清查原因、挽回损失、救助患儿。面对严峻的经济形势，工信部积极加大服务力度缓解中小企业生产经营困难，努力促进中小企业结构优化升级；人保部提出“五缓四减三补两协商”的措施，阶段性减缓企业负担，稳定数千万困难企业职工就业；住房和城乡建设部积极应对房地产市场变化，实施房贷新政，陆续出台政策促进房地产业健康持续发展；交通运输部在交通设施投资方面的力度历史罕见；环境保护部在中央出台扩大内需促进增长十项措施后，努力将环评与绿色通道“两手抓”。

　　各部委快速出台新政，凸显出大部门体制决策优势：由于减少了管理层次，缩短了议事链条，方便集中决策，使政府应对危机更加迅速、更有效率。

　　同时，政府如何更好地实现职能转变，向更加科学、民主和依法行政的方向发展，尚有待进一步探索。受全球金融危机影响，我国经济发展面临更多的不确定性因素，有些已转化为明显的不利因素。伴随而来的是诸多经济与社会问题，以及潜在的群体性事件多发可能，都成为2009年不可忽视的挑战。种种迹象表明，2009年对大部门体制成效将是更大考验。

　　此外，第一阶段的大部制改革是从阻力最小、困难最小的部委入手，农业、教育科技文化、内政司法、国土安全等职能尚未实行有机整合。根据大部门体制的组织结构原则，应整合农业、交通、社会保障、文教卫等管理要素，形成大部门体制的普遍化。例如，突破小农业的管理体制，实行包括农林牧副渔五业和农田水利等综合管理的“大农业”模式；整合社会救助、社会保险、社会优抚、社会福利等的“大社保”管理模式；突出文教卫公共产品的管办分离，政事分开，形成“大文教卫”管理模式。这些都要在第二阶段进一步统筹。

　　大部门体制的远期目标

　　推进大部门制改革，源于当下社会主义市场经济的深入发展，符合社会主义民主政治建设的内在要求，构成行政管理体制改革的中心环节，是加强社会管理、强化公共服务、提升政府效能、革新部门弊政的有力举措。这项改革有近期目标与远期规划，是一个渐进的过程，需要稳妥、有序推进。需要注意的是，在机构改革中，决不容许借改革之名行地方利益或者部门利益之实的“瞎折腾”。

　　十七大报告提出：加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。可以说，这是未来10年我国行政管理体制改革的总体思路，具有鲜明的方向性和综合统筹性。

　　大部门制改革需要循序渐进，充分考虑管理要素、行政任务和政府职能的实际需要，整合行政职能和管理要素，遏制部门利益膨胀，理顺国家行政议事协调机制。与此同时，应把破除部门利益、裁撤冗余的议事协调机构、减少部门行政副职等问题作为统筹的要点，放在重塑政府权力结构的大目标下进行衡量，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，最终建设精简、统一、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

　　统筹推进的几个要点

　　关于地方政府机构改革的指导思想、基本原则和总体目标，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》作了专门论述。这次地方政府机构改革的方向就是，“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，以构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”地方政府机构改革的主要任务是转变职能、优化结构、强化责任、严控编制。

　　学者们普遍关注到地方机构改革面临几个难题：部门利益、省管县(地级市的定位)、如何接轨市场经济。政府机构改革是现代政府转型的助推器，应敢于打破旧的体制，破除部门利益和地方主义，适应新的时代要求，避免行政管理体制僵化、分工过细、职能交叉、权责不清等弊端。并与事业单位分类改革、裁撤议事协调机构统筹推进。此外还应注意的是：

　　充分考虑政治体制改革的需求。地方政府机构改革应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制改革的总体框架中确定方案。积极调整地方党委与政府机构的关系，加大协调统一力度，促进党政分开。立足于依法行政、全面建设法治政府的近期目标，以政府机构改革和行政管理体系创新为契机，向适应社会主义市场经济和民主政治要求的现代化的法治政府、服务政府、责任政府迈进。

　　注重处理好央地关系，合理划分中央与地方事权体系。确定中央与地方政府的各自事权与职能，作为政府机构改革的基础依据，以实现中央与地方政府系统职能结构的合理化。应该本着行政区域与经济区域相协调的原则，在缩小省区的基础上探索实行省直管县体制。省一级可以与中央政府保持一致，但是下一级政府，特别是基层县级政府，需要因地制宜，考虑实际因素。地方在事权范围内，可以制定地方性法规或自治性法规，但是不得与国家法律相抵触。建立与事权相匹配的财权、人事权、机构组织权等地方自主权，更好地实现责任政府和民主政治。

　　保障公众的参与权、知情权和监督权。公众参与已经成为现代政府公共决策中不可缺失的一个环节。伴随着服务型政府理念的深入人心和公众参与意识的增强，公共决策过程中吸收民众智慧、听取社区居民意见已经成为一种必然。在很多重要领域的公共政策制定与执行中，公众参与越来越具有合法性和广泛性。公众参与有很多的潜在价值，它可以增进公共管理者与公众的互动关系，促进公共管理过程优化，提高公民对公共管理和政府改革的理解和认知程度。它能够发展民主，推进和造就健康发展的公民社会。扩大地方民众参与公共决策的范围，塑造给予民意支持和利益代表的基层政府。□