利弊共生引发争议

　　本刊记者在调查中发现，实行部门垂直管理，在增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，保证政策法律贯彻落实中发挥了一定的作用，但随之带来的负面效应，也部分削弱了垂直管理在民众中的认可度。

　　在记者的随机采访中，有20%的人认为垂直管理不是解决问题的根本办法，5%的人不发表看法，而75%的人则支持中央对一些部门实施垂直管理，以期平衡劣迹频现的地方权力。

　　受访的多位支持者认为，有些部门退出地方行政序列进行垂直管理，能更好地贯彻中央的政策、法令。

　　“垂直管理有效避免了地方政府的干扰，保证上传下达、政令畅通。同时也有利于资源配置”，针对垂直管理的好处，清华大学公共管理学院于安教授的看法，在支持者中极具代表性。

　　不过也有人持质疑态度。他们认为，不可对垂直管理寄予厚望。因为垂直部门脱离监督，弱化地方人大的权力、加重上级政府责任和损害地方政府职能的完整性，并未完全理顺央地关系。

　　有受访专家认为，在垂直管理难以解决的深层次问题中，最为关键的是没有从根本上解决法治的问题。如果没有一个完整的制度设计，越来越多的部门实行垂直管理，机构被剥离、财权被上收、人员划出，地方政府就可能越来越被架空，职能越来越被弱化。这样，必然导致地方政府组织功能的残缺，在很大程度上影响其行政效能的发挥。

　　据本刊记者调查，从有些垂直管理部门的运作来看，并没能达到预期效果。尽管垂直管理部门不由当地政府管辖，但与当地政府有着千丝万缕的联系，使其在执法中，无法做到真正意义上的超脱。

　　事实上，有些部门垂直管理后，在执法上存在的问题，与地方管理没有两样。比如，质量技术监督管理部门没有从根本上扭转掺杂使假现象的发生，工商行政管理机关也并没有从根本上减少市场上的假冒伪劣产品的存在，而税务部门也已早垂直管理了，偷税漏税问题从未间断过。

　　“垂直管理部门的工作人员，多数是土生土长的本地人，在子女上学、土地、水电等方面也少不了求助当地政府”，云南省某市一位实行垂直管理的部门负责人告诉记者，“要想在当地顺利开展工作，没有地方政府的支持，几乎寸步难行。所以在查地方违法违规时，很多问题总是大事化小，小事化了。尽管实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。”

　　难抑部门滥权冲动

　　据了解，目前的垂直管理部门，由于全靠上级主管部门的监督，在内部监督制约机制不健全，地方政府不便监督的情况下，各级“一把手”常处于监督的盲区，极易发生腐败现象。

　　“因为垂直管理使权力得到高度集中，处在封闭状态，容易在垂直管理部门内部形成利益共同体”，中国社会科学院尹韵公研究员接受本刊记者采访时表示，“现在很多垂直管理部门的各级主要负责人，往往一言九鼎，地方政府无法监督，上级主管部门又鞭长莫及，监督流于形式。所以有腐败也不易被发现，易形成‘一窝烂’的后果。”

　　近年来，发生在垂直管理部门的腐败案件呈上升趋势，甚至在一些地方已成了腐败“重灾区”。比如2003年，海南省工商局原党组书记、局长马招德以受贿罪被判处有期徒刑11年，剥夺政治权利3年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、屯昌县工商局原局长吴岩等人，也因受贿行贿相继“落马”，这一系列案件涉及了海南全省8个市县的工商局长。

　　1998年，郑筱萸刚任国家药监局局长，就启动药监局药品监督管理体制改革方案，实行省以下垂直管理，把审批权限上收到省一级。GMP认证，没有钱，即使合格的企业也拿不到，企业为了生存，只能用钱进行交易。结果，相继发生了震惊社会的齐二药假药事件、欣弗劣药事件等。2007年7月10日，郑筱萸以受贿罪、玩忽职守罪两罪并罚，被执行死刑。

　　“有些部门积极争取实行垂直管理，不排除背后有利益驱动”，李成言教授认为，“因为部门垂直管理后，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，手中可拥有较大行政自由裁量权。若监督乏力的话，则更便于权力寻租。”

　　当然，作为垂直管理部门的部分工作人员，也有着一种莫名的优越感。一个极端的例子是：2008年10月29日，交通运输部垂直管理部门——深圳海事局原党组书记林嘉祥在涉嫌猥亵女童后，当女童父母向他交涉时，他却称：“我是交通部派来的，级别和你们市长一样高，跟我斗，你们这些人算个屁呀！”

　　按现行财政管理体制，垂直管理部门经费由本系统上级供给。但本刊记者在采访中有不少人反映，一些垂直部门不但从主管部门能得到经费，也从地方政府得到不少“财政支持”。因此，同在一个区域内工作，很多垂直管理部门工作人员的工资、住房及福利等远高于当地非垂管部门工作人员。

　　“有些垂直管理部门从地方财政得到的经费，几乎与主管上级所拨经费持平，这些经费绝大多数用于发放干部职工奖金福利”，云南省某县的一位县级领导无奈地告诉记者，“这些垂直管理部门有特权，尽管在自己地盘上，但又管不了人家，为了搞好与他们的关系，每年总得从地方财政给他们拨点经费，也是为使他们能够更好地配合地方工作。”