城市管理中的人治色彩

　　流动商贩与城管冲突频仍的另一原因，与城管队员的编制和管理体制有关。

　　城管局成立的时间较晚，他脱胎于配合中央关于建设文明城市、卫生城市的评比活动而产生的监察大队。这是个从各大执法部门中抽调而来的“杂牌军”，在有重大检查和迎接重要活动时迅速成立，又在活动结束后恢复原状。这种状况一直持续到1997年。当年，国家把几种行政执法权合而为一，交给一个新成立的机构，就是城管局。

　　由于此时编制已被各行政部门瓜分，改革者对这一部门也缺乏足够的重视，致使城管局很多执法人员没有公务员的编制。按今年6月份因待遇太低而闹罢工的济源城管大队相关人士的说法，其公务员与非公务员之间的比例大约为1：4。在有限的财政拨款无力养活超编人员的情况下，通过罚款补足剩余的部分于是成为共识之选。

　　同时，这些非公务员执法行为的合法性也受到广泛质疑。按照相关法律规定，执法局的执法人员必须是公务员。其他人员如果代行执法，必须取得行政机关的委托授权。

　　翟宝辉说，“大城管”的改革，由于城管局在其中的重要协调地位，其成员理应取得公务员编制，“让事业单位人员在其中协调显得有点不伦不类”。

　　城管执法有很多的灵活因素，由于没有相应的法律制约，其工作范围非常不稳定，因而编制数量的确定也是个问题。“比如对于花费城管相当大精力的流动摊贩，”翟宝辉说，“就存在明显的‘看领导眼色行事’的情况。有领导说，小商小贩你还不管一管，城管局就下大精力管一管。又有领导说要适当解禁街头流动商贩，就不敢管了。后来办奥运，又有领导说要管起来。”

　　城市管理中典型的人治色彩，也是翟在制定“大城管”制度时重要的考量因素。“在现有的体制下，我们还是要借助行政的力量，就是要发挥市长的作用。”“但这只是个过渡机制，最终目的还是依法行政。”

　　由于城市的发展水平参差不齐，牛凤瑞对制定一部法律的效果表示怀疑：“法律可能对一些城市适用，对另外一些城市则是隔靴搔痒。制定法律前，必须要充分估计到城市之间的差异性。”

　　权力扩张？

　　有学者对“大城管”中可能存在的权力扩张持警惕态度。

　　北京市民李懿亮说：“城管的职能本来已经泛滥，几乎无所不管。现在又在前面加了个‘大’字，那要大到什么程度？”

　　翟宝辉承认，在“大城管”改革中，城管局的地位有所加强，“它事实上对城管委的其他成员行使一种监督的权力”。江苏淮安城管委每个月对成员单位进行一次考评，考评的得分高低与单位或领导的业绩挂钩，而考评的具体执行，大多由城管局的工作人员完成。

　　钟祥不是很认同城管权力过滥的说法，他认为城管的很多权力都是“被遗弃的权力”，“比如对流动摊贩的管理，其他部门都是唯恐避之而不及。”

　　翟宝辉认为，除城管局之外，可能还存在另外一种滥权，就是城市的领导人滥用城管的权力，来完成其心目中的城市规划。“比如市长想3～5天让城市大变样，也不是没有这样的例子。”

　　城管的对口管理也是关注的焦点。翟宝辉在大纲中建议，城管的行政指导机构，中央由住房和城乡建设部以城市建设司为基础，设立城市建设与城市综合管理指导司，或单独设立城市综合管理指导司；建议各省(自治区)由住房和城乡建设厅以城市建设处为基础，设立城市建设与城市综合管理指导处，或单独设立城市综合管理指导处。

　　虽然“行政指导机构”的说法非常委婉，还是有专家提出了异议。一位接受《中国新闻周刊》采访的业内人士说：“‘大城管’，是协调政府内部的利益关系，而不是扩张某一个部门的权力边界。”

　　专家分析，“大城管”的改革尝试，只是明确“城管是什么，城管做什么”的第一步，要使城管彻底“摘帽”，要实现“执法型城管”向“服务型城管”的转变，要使城市公共空间管理与弱势群体利益达到平衡，出台《城市管理法》才是根本的解决之道。★